COMERCIO
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PROYECTO DE RESOLUCION
Expediente: 2383-D-2011
Sumario: PEDIDO DE INFORMES AL PODER EJECUTIVO NACIONAL SOBRE DIVERSAS CUESTIONES RELACIONADAS CON ASPECTOS INSTITUCIONALES Y LA ELABORACION DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR DEL "INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA Y CENSOS (INDEC)", Y LA ELABORACION DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR.
Fecha: 05/05/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 42
Solicitar al Poder Ejecutivo
Nacional para que a través del Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC), dependiente del Ministerio de Economía, informe a esta Honorable
Cámara sobre las siguientes cuestiones relacionadas con aspectos
institucionales del organismo y con la elaboración del Índice de Precios al
Consumidor:
1. ¿Cuál es la dotación total
de personal que tiene actualmente el INDEC? Se solicita un detalle de la
cantidad de empleados de planta permanente, el personal transitorio y los
trabajadores que revistan cualquier otra modalidad.
2. ¿Cuál es la cantidad total
de cargos directivos que tiene el INDEC y cuántos de ellos están actualmente
vacantes o con designaciones transitorias?
3. ¿Cuál es la causa de que
en el Índice de Precios al Consumidor de Gran Buenos Aires se haya reducido
en un 25% la representatividad del relevamiento de precios entre los años 1999
y 2008? ¿Qué acciones se están realizando para revertir esta tendencia,
teniendo en cuenta que dicho relevamiento representa menos del 50% del
consumo de los hogares en todos los meses?
4. ¿Cuál es la justificación de
que se hayan excluido del relevamiento de precios para el cálculo del IPC-GBA,
variedades que son consumidas por más del 30% de los hogares (por ejemplo:
"cigarrillos y accesorios") y, por el contrario, se incluyan variedades que son
consumidas por menos del 1% de los hogares (por ejemplo: "boleto de tren de
larga distancia")?
5. ¿Por qué razón se ha
dejado de utilizar, para el cálculo del IPC, el precio de mercado de algunas
variedades y se empezó a usar información de precios suministrada por
organismos públicos?
6. ¿Cuál es la causa de las
notorias diferencias que se pueden observar en el incremento acumulado entre
2006 y 2010 del IPC-GBA elaborado por el INDEC y los indicadores de precios
minoristas de las provincias de Córdoba, Sante Fe y San Luis?
7. a) ¿Cuál fue la
justificación para que en abril de 2008 se decida "discontinuar" y dejar de
publicar el IPC Nacional Primera Etapa, que se venía desarrollando y publicando
desde 2005? b) ¿En qué situación se encuentran los trabajadores que
integraban los equipos encargados de la elaboración de dicho indicador? c)
¿Cuáles son las diferencias entre ese IPC Nacional que se venía desarrollando y
los IPC Nacionales recomendados por el Consejo Académico de Evaluación y
Seguimiento (CAES) y por el Fondo Monetario Internacional?
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El INDEC es un organismo que
tiene a su cargo una función esencial en el desarrollo de nuestro país, ya que la
información que el mismo genera es utilizada no sólo por los organismos
gubernamentales sino también por diversos agentes sociales y económicos que
adoptan decisiones en base a las estadísticas e indicadores elaborados por el
Instituto.
Sin embargo, desde hace varios
años, dichos agentes -y la población en general- vienen acumulando serias
razones para dejar de tomar sus decisiones basándose en esos índices.
En efecto, desde principios de
2007 se viene dando en nuestro país un proceso de descrédito generalizado de
las estadísticas elaboradas por el INDEC, en virtud de diversos mecanismos y
procedimientos de manipulación que se están implementando por medio de la
Intervención del organismo dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional. Esta
situación ha generado la crisis institucional y técnica en que hoy se encuentra el
organismo.
Como bien se explica en el
informe elaborado -a pedido del Poder Ejecutivo Nacional- por las cinco
Universidades que componen el Consejo Académico de Evaluación y
Seguimiento (CAES), esta falta de confiabilidad afectó en un primer momento a
los Índices de Precios confeccionados por el Instituto, es decir: el Índice de
Precios al Consumidor en el Gran Buenos Aires; el Índice de Precios al
Consumidor Nacional; el Índice de Precios Internos Mayoristas y sus variantes,
y el Índice del Costo de la Construcción en el Gran Buenos Aires.
Después se extendió ese
descreimiento a las principales variables socioeconómicas, como ser: la Tasa de
Desocupación; la Incidencia de la Pobreza y de la Indigencia y, además, las
distintas series que describen el comportamiento real de la economía.
En este contexto de descreimiento
generalizado, influyen fuertemente las numerosas falencias que se observan en
el organismo desde el punto de vista institucional y, fundamentalmente, las que
tienen que ver con la "errónea" política de recursos humanos que se ha
implementado desde 2006 en adelante (manifiestamente arbitraria y contraria a
todas las recomendaciones internacionales referidas al personal de las oficinas
nacionales productoras de estadísticas).
Entre esas deficiencias se puede
mencionar, por ejemplo, el notable aumento de la precariedad laboral como
consecuencia de la disminución del personal de planta permanente y el
injustificado incremento del empleo transitorio. Así, entre 2005 y 2009 la
cantidad total de personal de INDEC se incrementó en 448 empleados
(pasando de 1056 a 1504), mientras que la cantidad de personal transitorio
(principalmente los del Convenio Marco Res. 48) aumentó en 517 empleados
(de 359 a 886). De esta manera, en agosto de 2009 en 59% del total del
personal del Instituto era personal transitorio, mientras que solamente el 41%
era de planta permanente. Esta circunstancia afecta significativamente la
independencia e imparcialidad que deben tener los trabajadores de un
organismo público que se caracteriza por ser la principal fuente de información
estadística del país.
Al respecto, cabe mencionar la
gran cantidad de cargos directivos del INDEC que se encuentran vacantes o con
designaciones transitorias. En efecto, según el informe del CAES, a agosto de
2009, de los 36 cargos directivos (Direcciones Nacionales y Direcciones
Coordinaciones) del INDEC había 14 vacantes y 12 con designaciones
transitorias. De los 14 vacantes hay 7 que corresponden a Direcciones
Nacionales (que en total son 9). En el presente pedido de informes se solicitan
los datos actuales sobre ésta problemática a fin de verificar si se han realizado
acciones para corregirla.
En el mismo sentido, se puede
observar también un proceso de desmantelamiento de los equipos
técnicos del organismo, claramente demostrado por el importante aumento
del personal no calificado en detrimento del porcentaje de empleados con título
universitario o terciario y, además, por los alejamientos o desplazamientos de
carácter involuntario.
Todo esto incide negativamente en
la calidad del capital humano que requiere un organismo eminentemente
técnico como el INDEC y afecta principalmente la confiabilidad de la
información producida ya que la situación descripta configura un cuadro más
proclive a las manipulaciones políticas y a la pérdida de calidad técnica (ya que
la falta de estabilidad laboral no estimula la capacitación permanente, cuestión
sumamente necesaria en un organismo técnico como el INDEC).
Cabe destacar, asimismo, que esta
deficiencia institucional se da en mayor grado justamente en los tres programas
estadísticos mas cuestionados: Sector Terciario y Precios, Encuesta Permanente
de Hogares e Índices de Precios al Consumidor.
Otro aspecto en el que el INDEC
muestra debilidades es el que tiene que ver con el nivel educativo promedio de
los empleados. En este sentido, de los 1504 trabajadores que se
desempeñaban en el Instituto al mes de agosto de 2009, solamente el 40% son
profesionales (solo el 3% posee título de posgrado). Esto tiene que ser
evaluado a la luz de lo que ocurre, no en el resto de la administración pública,
sino en comparación con otros organismos con exigencias técnicas similares.
Así, según el ya citado Manual de Organización Estadística de la ONU, en lo
organismos productores de estadísticas de los países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), los profesionales representan el
50% del empleo total. Por otra parte, según el informe del CAES, el porcentaje
de empleados con educación superior en los institutos de estadística de la
OCDE es un 25% más alto que en el INDEC. Asimismo, es dable mencionar que
justamente los tres programas estadísticos más cuestionados respecto de su
calidad y credibilidad son los que menor porcentaje de profesionales tienen en
sus equipos. Esos programas son los mismos que mencionamos anteriormente:
Indices de Precios al Consumidor, Encuesta Permanente de Hogares y
Estadísticas del Sector Terciario y Precios.
Es interesante recordar aquí los
preceptos contenidos en el Manual de Organización Estadística de las Naciones
Unidas, el cuál pone especial énfasis en que una de las cuestiones más
importantes para el buen funcionamiento de un organismo generador de
estadísticas es su personal. En efecto, en dicho documento se afirma que la
diferencia entre una institución creíble y eficaz y otra que no lo es, radica
fundamentalmente en la presencia de un equipo humano bien organizado,
motivado y con alta capacidad técnica, es decir, en la existencia de una
correcta política de recursos humanos.
Estas razones permiten advertir
que, en principio, el mal desempeño general del INDEC responde
fundamentalmente a cuestiones relacionadas con el marco institucional del
organismo, que hacen que la información generada por él no tenga las
garantías necesarias de eficacia, certeza y confiabilidad que debería ofrecer en
condiciones normales de funcionamiento.
En este sentido, es
muy ilustrativo un documento publicado por la CEPAL en el año 2004, en el cuál
se expresa que "...un organismo de estadística debería diferenciarse claramente
de los sectores del gobierno encargados de las actividades de aplicación y de
formulación de las políticas públicas. Debería ser imparcial y evitar que se dé
siquiera la impresión de que los procesos de recopilación, análisis e información
de datos que realiza pudieran ser manipulados con fines políticos..."
Por otra parte, hay que hacer
referencia también a otro de los aspectos problemáticos relacionados con el
funcionamiento del INDEC, que es el que tiene que ver con los graves
cuestionamientos de orden metodológico, es decir, en cuanto a los mecanismos
y procedimientos empleados para el diseño, elaboración e interpretación de
estadísticas económicas y sociales. En este sentido, se solicita en el presente
proyecto información relacionada con la elaboración del principal indicador
elaborado por el INDEC: el Índice de Precios al Consumidor.
El principal objetivo del IPC es
medir la evolución de los precios de los bienes y servicios representativos del
gasto de consumo de los hogares residentes en el área de cobertura del
indicador. La importancia de este índice radica en las numerosas aplicaciones
que tiene en los ámbitos económico, jurídico y social. Se utiliza, por ejemplo,
como parámetro para medir la inflación, pero también para la actualización de
contraprestaciones contractuales, para la elaboración de otros índices, etc.
Así, un cálculo deficiente (o
tendencioso) de este indicador puede tener importantes repercusiones
económicas y sociales, e incluso afectar la propia investigación económica, que
en algunos casos se basa en este índice.
En efecto, uno de los problemas
que tiene en la actualidad el cálculo del Índice de Precios al Consumidor en el
Gran Buenos Aires es, por ejemplo, la falta de representatividad de las
variedades relevadas.
Es decir, el índice de precios se
construye mediante un relevamiento de los precios de una canasta de
productos que debería ser representativa de los patrones de consumo de los
hogares. De esta forma, la cantidad y variedad de precios relevados hacen que
el índice tenga mayor o menor certeza y, por lo tanto, sea más o menos
confiable según el caso.
Según surge del informe del CAES,
la representatividad -en términos cuantitativos- del relevamiento de precios es
mucho menor actualmente que en años anteriores, habiéndose reducido
aproximadamente en un 25% desde el año 1999 y representando en 2008
menos del 50% del consumo de los hogares en todos los meses.
En el mismo sentido, la calidad de
los precios relevados tampoco es óptima y, según estudios que se han
realizado, vienen empeorando año tras año. Esto es así porque el relevamiento
cubre cada vez menos variedades, cada vez hay más variedades con precios
nulos, e incluso, aparecen precios imputados iguales a cero (0), lo cuál no tiene
ningún sentido y genera serias dudas acerca del mecanismo utilizado para la
imputación de datos.
También en los
últimos años se han producido exclusiones o inclusiones de variedades en la
canasta que son totalmente injustificadas y que la hacen menos representativa
de hogares de ingresos medios y altos, aunque la población de referencia sigue
siendo la totalidad de los habitantes. Un claro ejemplo de esto es que en el IPC
de abril de 2008 se excluyó de la canasta -entre otras de igual relevancia- la
variedad "cigarrillos y accesorios", a pesar de que es una variedad consumida
en el 34,4% de los hogares (según ponderaciones de la Encuesta Nacional de
Gastos de los Hogares 2004/2005). Al respecto, la OIT señala en el Manual del
Índice de Precios al Consumidor que "no es recomendable excluir
deliberadamente determinados tipos de bienes y servicios por decisión política
con el criterio de que los hogares cubiertos por el índice no deberían comprar
tales bienes, o no deberían ser compensados por el aumento de los precios de
esos bienes, pues ello expone al índice a la manipulación política. Por ejemplo,
supongamos que se decide excluir del IPC determinados productos, como el
tabaco o las bebidas alcohólicas; existe entonces la posibilidad de que, cuando
haya que aumentar los impuestos sobre los productos, estos productos se
seleccionen intencionalmente a sabiendas de que el aumento de precios
resultante no incrementará el IPC."
Sumado a esas exclusiones
injustificadas tenemos la permanencia o inclusión de variedades que no son
representativas ya que son consumidas por un porcentaje muy bajo de la
población. Así, tenemos por ejemplo el boleto de tren de larga distancia,
kerosene, riñón, lengua de vaca, etc., todas variedades que son consumidas
por menos del 1% de la población.
Otra de las graves modificaciones
que se han producido en los últimos años respecto de este relevamiento de
precios es que en muchos casos se ha dejado de utilizar el precio de mercado
de algunas de las variedades (es decir, el efectivamente pagado por los
consumidores) y se empezó a usar información de precios suministrada por
otros organismos públicos, lo cual contribuye notablemente a restarle
confiabilidad a la elaboración del índice.
Como consecuencia
de todas estas irregularidades que se vienen produciendo desde los cambios en
la gestión del organismo efectuados en 2007, se ha generado una notable
diferencia entre los resultados obtenidos por el INDEC y los de las distintas
direcciones de estadísticas provinciales. Esta diferencia se observa
principalmente en lo que hace al IPC-GBA en el cual, según los datos oficiales,
la tasa de aumento del nivel general de precios minoristas habría disminuido
desde 2007 (9,8% en 2006; 8,5% en 2007; 7,2% en 2008 y 7,7% en 2009).
Esta evolución contrasta ostensiblemente desde ese momento con la que
resulta de los índices de precios minoristas provinciales, con los cuales hasta
2006 mantenía una razonable concordancia. En efecto, el incremento
acumulado que muestra el IPC-GBA entre diciembre de 2006 y febrero de 2010
es de 28,2%, mientras que el indicador de la provincia de Córdoba muestra un
43,2%, el de Santa Fe un 67,3% y el de San Luis un 85,2%. Como bien
concluye el informe del CAES al respecto, estas diferencias "difícilmente puedan
atribuirse a detalles finos de las metodologías empleadas o a diferencias en los
productos captados".
También con
respecto al alcance y confiabilidad del IPC el CAES en su informe resalta que
"...si bien en todo el mundo se discuten cuestiones metodológicas atinentes al
diseño, elaboración e interpretación de estadísticas económicas y sociales, la
magnitud de las discrepancias observadas en Argentina entre las estadísticas
oficiales, en particular en materia de precios, y otras estimaciones e
indicadores, tanto públicos como privados, excede por mucho debates de orden
metodológico y apuntan fundamentalmente al marco institucional de producción
de aquellas estadísticas...".
Por otra parte, tenemos que hacer
referencia a otra de las cuestiones que generaron los interrogantes que dieron
lugar a este proyecto, esta es la cuestión del Índice de Precios al Consumidor
Nacional.
En noviembre de 2005, el
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y las Direcciones Provinciales
de Estadística (DPE), iniciaron la difusión del Índice de Precios al Consumidor
Nacional en su primera etapa de desarrollo (IPC Nac 1ª E).
Continuando con las tareas de
mejoramiento metodológico de los programas estadísticos del INDEC que se
venían desarrollando y en línea con los avances científicos y técnicos a nivel
mundial, el IPC emprendió en ese momento la labor de ampliar su cobertura
geográfica.
La Encuesta Nacional de Gastos de
los Hogares (ENGH) realizada por el INDEC en los años 1996/1997, fue la
primera de cobertura nacional y permitió encarar el proyecto del IPC Nacional.
La ENGH se realizó en todo el país a hogares particulares residentes en áreas
urbanas de 5.000 o más habitantes.
En esta primera etapa del proyecto
se incluyeron las provincias con porcentaje más elevado de gasto de consumo
según la ENGH, con el fin de lograr la mayor representatividad del gasto
nacional en consumo de la población urbana. Las jurisdicciones que participaron
en esta primera etapa fueron: Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos
Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza, Tucumán, San Luis y Catamarca.
El IPC Nacional Primera Etapa se
calculaba a partir del IPC de cada provincia, ponderado según la participación
del gasto del consumo provincial en el total nacional.
Este indicador nacional permitía
hacer comparaciones de la evolución de los precios entre las distintas provincias
(algunas de las cuáles medían una inflación hasta tres veces superior a la que
admite el gobierno en forma oficial). Al mismo tiempo, permitía a cada
provincia participante contar con un indicador propio de precios al consumidor,
que resulta de gran utilidad para las decisiones económicas tanto del gobierno
local como del sector privado.
Las provincias que en ese
momento aún no integran el IPC Nacional serían incorporadas en sucesivas
etapas con el fin de obtener un IPC representativo de la totalidad de la
población del país.
Lamentablemente, este índice -
que era uno de los últimos índices oficiales que permitía una aproximación a la
inflación real- se dejó de publicar, por decisión de las autoridades de la
Intervención del INDEC, en abril de 2008. Pero no sólo se dejó de publicar el
índice, sino que también se desmantelaron los equipos del INDEC que habían
estado trabajando en su elaboración, dejándolos sin tareas (sin acceso a la
base de datos) y despidiendo mas tarde a muchos de esos trabajadores
(algunos de los cuáles están tuvieron que requerir judicialmente su
reincorporación). Cabe destacar que al momento de la disolución de estos
equipos y la suspensión de la difusión del índice, se estaban incorporando las
provincias de Chubut, La Pampa, La Rioja, entre otras.
Según reconoció una de las
coordinadoras de los equipos encargados de la elaboración de ese IPC Nacional
(luego desplazada por denunciar la manipulación), en 2005 el gobierno impulsó
el proyecto y la difusión de los resultados porque en ese entonces las provincias
daban una inflación más baja que en la Capital. Cuando la situación cambió, se
decidió cancelar esos trabajos y dejar de publicar los datos.
Pero ahora, en un marco de
críticas y sospechas generalizadas y, con el fin de atenuar el descreimiento de las
estadísticas elaboradas por el INDEC, el instituto recibió una misión del Fondo
Monetario Internacional que viene a realizar un asesoramiento técnico para la
elaboración de un nuevo Índice de Precios al Consumidor de alcance nacional.
En efecto, en el mes
de abril del corriente año, llegó a nuestro país dicha misión del FMI, con la cuál el
INDEC acordó en los últimos días la realización de una nueva Encuesta Nacional
de Gastos de Hogares (ENGH) que, según un comunicado del organismo,
"permitirá obtener información para la selección de las variedades y sus respectivas
ponderaciones, que conformarán la canasta de bienes y servicios del futuro Índice de
Precios al Consumidor de nivel nacional". El INDEC se comprometió además a
comenzar a cumplir con las recomendaciones internacionales de actualizar la
ENGH cada cinco años. El FMI recomendó, además, comenzar a publicar
nuevamente las listas de precios que se dejaron de publicar en 2008.
Cabe remarcar que
estos acuerdos y compromisos con el FMI surgieron como un intento del gobierno
nacional de dar un poco de credibilidad a los datos elaborados por el Instituto,
luego de que el Ministerio de Economía se negó durante varios meses a recibir
oficialmente el lapidario informe del CAES, en el cual se concluye -entre otras
cosas- que el IPC-GBA no es un indicador fiable -en las presentes circunstancias
institucionales del INDEC- "como medida del nivel agregado de los precios de
consumo, ni como indicador adecuado para emplear como deflactor a efectos de
estimar variables como el tipo real de cambio o el salario real o los niveles de
pobreza".
En concordancia
con todo esto, es dable mencionar que en dicho informe del CAES se recomienda
"generar acciones para la creación de un IPC Nacional (...) lo que permitiría
subsanar la incorrecta percepción de esperar que el IPC-GBA refleje la inflación de
la República Argentina y el comportamiento de los precios de todas las provincias que
la conforman".
Esto demuestra la intencionalidad
política del Gobierno Nacional de "discontinuar" la Primera Etapa del IPC
Nacional que ya se estaba ejecutando hasta 2008, con una clara y manifiesta
finalidad de manipulación de los datos. También es evidente el notable retroceso
que dicha decisión -y con ella la de desmantelar los equipos a cargo de esa tarea-
significó para el Sistema Estadístico Nacional, lo que queda demostrado por el
hecho de que tanto el CAES como el FMI han reafirmado la necesidad de la
extensión geográfica del IPC mediante la elaboración de un índice de carácter
nacional.
Por todo ello, solicito a mis pares
acompañen con su aprobación al presente proyecto de resolución.
Firmante | Distrito | Bloque |
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MORAN, JUAN CARLOS | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
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Comisión |
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