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PROYECTO DE RESOLUCION

Expediente: 2383-D-2011

Sumario: PEDIDO DE INFORMES AL PODER EJECUTIVO NACIONAL SOBRE DIVERSAS CUESTIONES RELACIONADAS CON ASPECTOS INSTITUCIONALES Y LA ELABORACION DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR DEL "INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA Y CENSOS (INDEC)", Y LA ELABORACION DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR.

Fecha: 05/05/2011

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 42

Proyecto
Solicitar al Poder Ejecutivo Nacional para que a través del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), dependiente del Ministerio de Economía, informe a esta Honorable Cámara sobre las siguientes cuestiones relacionadas con aspectos institucionales del organismo y con la elaboración del Índice de Precios al Consumidor:
1. ¿Cuál es la dotación total de personal que tiene actualmente el INDEC? Se solicita un detalle de la cantidad de empleados de planta permanente, el personal transitorio y los trabajadores que revistan cualquier otra modalidad.
2. ¿Cuál es la cantidad total de cargos directivos que tiene el INDEC y cuántos de ellos están actualmente vacantes o con designaciones transitorias?
3. ¿Cuál es la causa de que en el Índice de Precios al Consumidor de Gran Buenos Aires se haya reducido en un 25% la representatividad del relevamiento de precios entre los años 1999 y 2008? ¿Qué acciones se están realizando para revertir esta tendencia, teniendo en cuenta que dicho relevamiento representa menos del 50% del consumo de los hogares en todos los meses?
4. ¿Cuál es la justificación de que se hayan excluido del relevamiento de precios para el cálculo del IPC-GBA, variedades que son consumidas por más del 30% de los hogares (por ejemplo: "cigarrillos y accesorios") y, por el contrario, se incluyan variedades que son consumidas por menos del 1% de los hogares (por ejemplo: "boleto de tren de larga distancia")?
5. ¿Por qué razón se ha dejado de utilizar, para el cálculo del IPC, el precio de mercado de algunas variedades y se empezó a usar información de precios suministrada por organismos públicos?
6. ¿Cuál es la causa de las notorias diferencias que se pueden observar en el incremento acumulado entre 2006 y 2010 del IPC-GBA elaborado por el INDEC y los indicadores de precios minoristas de las provincias de Córdoba, Sante Fe y San Luis?
7. a) ¿Cuál fue la justificación para que en abril de 2008 se decida "discontinuar" y dejar de publicar el IPC Nacional Primera Etapa, que se venía desarrollando y publicando desde 2005? b) ¿En qué situación se encuentran los trabajadores que integraban los equipos encargados de la elaboración de dicho indicador? c) ¿Cuáles son las diferencias entre ese IPC Nacional que se venía desarrollando y los IPC Nacionales recomendados por el Consejo Académico de Evaluación y Seguimiento (CAES) y por el Fondo Monetario Internacional?

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El INDEC es un organismo que tiene a su cargo una función esencial en el desarrollo de nuestro país, ya que la información que el mismo genera es utilizada no sólo por los organismos gubernamentales sino también por diversos agentes sociales y económicos que adoptan decisiones en base a las estadísticas e indicadores elaborados por el Instituto.
Sin embargo, desde hace varios años, dichos agentes -y la población en general- vienen acumulando serias razones para dejar de tomar sus decisiones basándose en esos índices.
En efecto, desde principios de 2007 se viene dando en nuestro país un proceso de descrédito generalizado de las estadísticas elaboradas por el INDEC, en virtud de diversos mecanismos y procedimientos de manipulación que se están implementando por medio de la Intervención del organismo dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional. Esta situación ha generado la crisis institucional y técnica en que hoy se encuentra el organismo.
Como bien se explica en el informe elaborado -a pedido del Poder Ejecutivo Nacional- por las cinco Universidades que componen el Consejo Académico de Evaluación y Seguimiento (CAES), esta falta de confiabilidad afectó en un primer momento a los Índices de Precios confeccionados por el Instituto, es decir: el Índice de Precios al Consumidor en el Gran Buenos Aires; el Índice de Precios al Consumidor Nacional; el Índice de Precios Internos Mayoristas y sus variantes, y el Índice del Costo de la Construcción en el Gran Buenos Aires.
Después se extendió ese descreimiento a las principales variables socioeconómicas, como ser: la Tasa de Desocupación; la Incidencia de la Pobreza y de la Indigencia y, además, las distintas series que describen el comportamiento real de la economía.
En este contexto de descreimiento generalizado, influyen fuertemente las numerosas falencias que se observan en el organismo desde el punto de vista institucional y, fundamentalmente, las que tienen que ver con la "errónea" política de recursos humanos que se ha implementado desde 2006 en adelante (manifiestamente arbitraria y contraria a todas las recomendaciones internacionales referidas al personal de las oficinas nacionales productoras de estadísticas).
Entre esas deficiencias se puede mencionar, por ejemplo, el notable aumento de la precariedad laboral como consecuencia de la disminución del personal de planta permanente y el injustificado incremento del empleo transitorio. Así, entre 2005 y 2009 la cantidad total de personal de INDEC se incrementó en 448 empleados (pasando de 1056 a 1504), mientras que la cantidad de personal transitorio (principalmente los del Convenio Marco Res. 48) aumentó en 517 empleados (de 359 a 886). De esta manera, en agosto de 2009 en 59% del total del personal del Instituto era personal transitorio, mientras que solamente el 41% era de planta permanente. Esta circunstancia afecta significativamente la independencia e imparcialidad que deben tener los trabajadores de un organismo público que se caracteriza por ser la principal fuente de información estadística del país.
Al respecto, cabe mencionar la gran cantidad de cargos directivos del INDEC que se encuentran vacantes o con designaciones transitorias. En efecto, según el informe del CAES, a agosto de 2009, de los 36 cargos directivos (Direcciones Nacionales y Direcciones Coordinaciones) del INDEC había 14 vacantes y 12 con designaciones transitorias. De los 14 vacantes hay 7 que corresponden a Direcciones Nacionales (que en total son 9). En el presente pedido de informes se solicitan los datos actuales sobre ésta problemática a fin de verificar si se han realizado acciones para corregirla.
En el mismo sentido, se puede observar también un proceso de desmantelamiento de los equipos técnicos del organismo, claramente demostrado por el importante aumento del personal no calificado en detrimento del porcentaje de empleados con título universitario o terciario y, además, por los alejamientos o desplazamientos de carácter involuntario.
Todo esto incide negativamente en la calidad del capital humano que requiere un organismo eminentemente técnico como el INDEC y afecta principalmente la confiabilidad de la información producida ya que la situación descripta configura un cuadro más proclive a las manipulaciones políticas y a la pérdida de calidad técnica (ya que la falta de estabilidad laboral no estimula la capacitación permanente, cuestión sumamente necesaria en un organismo técnico como el INDEC).
Cabe destacar, asimismo, que esta deficiencia institucional se da en mayor grado justamente en los tres programas estadísticos mas cuestionados: Sector Terciario y Precios, Encuesta Permanente de Hogares e Índices de Precios al Consumidor.
Otro aspecto en el que el INDEC muestra debilidades es el que tiene que ver con el nivel educativo promedio de los empleados. En este sentido, de los 1504 trabajadores que se desempeñaban en el Instituto al mes de agosto de 2009, solamente el 40% son profesionales (solo el 3% posee título de posgrado). Esto tiene que ser evaluado a la luz de lo que ocurre, no en el resto de la administración pública, sino en comparación con otros organismos con exigencias técnicas similares. Así, según el ya citado Manual de Organización Estadística de la ONU, en lo organismos productores de estadísticas de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), los profesionales representan el 50% del empleo total. Por otra parte, según el informe del CAES, el porcentaje de empleados con educación superior en los institutos de estadística de la OCDE es un 25% más alto que en el INDEC. Asimismo, es dable mencionar que justamente los tres programas estadísticos más cuestionados respecto de su calidad y credibilidad son los que menor porcentaje de profesionales tienen en sus equipos. Esos programas son los mismos que mencionamos anteriormente: Indices de Precios al Consumidor, Encuesta Permanente de Hogares y Estadísticas del Sector Terciario y Precios.
Es interesante recordar aquí los preceptos contenidos en el Manual de Organización Estadística de las Naciones Unidas, el cuál pone especial énfasis en que una de las cuestiones más importantes para el buen funcionamiento de un organismo generador de estadísticas es su personal. En efecto, en dicho documento se afirma que la diferencia entre una institución creíble y eficaz y otra que no lo es, radica fundamentalmente en la presencia de un equipo humano bien organizado, motivado y con alta capacidad técnica, es decir, en la existencia de una correcta política de recursos humanos.
Estas razones permiten advertir que, en principio, el mal desempeño general del INDEC responde fundamentalmente a cuestiones relacionadas con el marco institucional del organismo, que hacen que la información generada por él no tenga las garantías necesarias de eficacia, certeza y confiabilidad que debería ofrecer en condiciones normales de funcionamiento.
En este sentido, es muy ilustrativo un documento publicado por la CEPAL en el año 2004, en el cuál se expresa que "...un organismo de estadística debería diferenciarse claramente de los sectores del gobierno encargados de las actividades de aplicación y de formulación de las políticas públicas. Debería ser imparcial y evitar que se dé siquiera la impresión de que los procesos de recopilación, análisis e información de datos que realiza pudieran ser manipulados con fines políticos..."
Por otra parte, hay que hacer referencia también a otro de los aspectos problemáticos relacionados con el funcionamiento del INDEC, que es el que tiene que ver con los graves cuestionamientos de orden metodológico, es decir, en cuanto a los mecanismos y procedimientos empleados para el diseño, elaboración e interpretación de estadísticas económicas y sociales. En este sentido, se solicita en el presente proyecto información relacionada con la elaboración del principal indicador elaborado por el INDEC: el Índice de Precios al Consumidor.
El principal objetivo del IPC es medir la evolución de los precios de los bienes y servicios representativos del gasto de consumo de los hogares residentes en el área de cobertura del indicador. La importancia de este índice radica en las numerosas aplicaciones que tiene en los ámbitos económico, jurídico y social. Se utiliza, por ejemplo, como parámetro para medir la inflación, pero también para la actualización de contraprestaciones contractuales, para la elaboración de otros índices, etc.
Así, un cálculo deficiente (o tendencioso) de este indicador puede tener importantes repercusiones económicas y sociales, e incluso afectar la propia investigación económica, que en algunos casos se basa en este índice.
En efecto, uno de los problemas que tiene en la actualidad el cálculo del Índice de Precios al Consumidor en el Gran Buenos Aires es, por ejemplo, la falta de representatividad de las variedades relevadas.
Es decir, el índice de precios se construye mediante un relevamiento de los precios de una canasta de productos que debería ser representativa de los patrones de consumo de los hogares. De esta forma, la cantidad y variedad de precios relevados hacen que el índice tenga mayor o menor certeza y, por lo tanto, sea más o menos confiable según el caso.
Según surge del informe del CAES, la representatividad -en términos cuantitativos- del relevamiento de precios es mucho menor actualmente que en años anteriores, habiéndose reducido aproximadamente en un 25% desde el año 1999 y representando en 2008 menos del 50% del consumo de los hogares en todos los meses.
En el mismo sentido, la calidad de los precios relevados tampoco es óptima y, según estudios que se han realizado, vienen empeorando año tras año. Esto es así porque el relevamiento cubre cada vez menos variedades, cada vez hay más variedades con precios nulos, e incluso, aparecen precios imputados iguales a cero (0), lo cuál no tiene ningún sentido y genera serias dudas acerca del mecanismo utilizado para la imputación de datos.
También en los últimos años se han producido exclusiones o inclusiones de variedades en la canasta que son totalmente injustificadas y que la hacen menos representativa de hogares de ingresos medios y altos, aunque la población de referencia sigue siendo la totalidad de los habitantes. Un claro ejemplo de esto es que en el IPC de abril de 2008 se excluyó de la canasta -entre otras de igual relevancia- la variedad "cigarrillos y accesorios", a pesar de que es una variedad consumida en el 34,4% de los hogares (según ponderaciones de la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 2004/2005). Al respecto, la OIT señala en el Manual del Índice de Precios al Consumidor que "no es recomendable excluir deliberadamente determinados tipos de bienes y servicios por decisión política con el criterio de que los hogares cubiertos por el índice no deberían comprar tales bienes, o no deberían ser compensados por el aumento de los precios de esos bienes, pues ello expone al índice a la manipulación política. Por ejemplo, supongamos que se decide excluir del IPC determinados productos, como el tabaco o las bebidas alcohólicas; existe entonces la posibilidad de que, cuando haya que aumentar los impuestos sobre los productos, estos productos se seleccionen intencionalmente a sabiendas de que el aumento de precios resultante no incrementará el IPC."
Sumado a esas exclusiones injustificadas tenemos la permanencia o inclusión de variedades que no son representativas ya que son consumidas por un porcentaje muy bajo de la población. Así, tenemos por ejemplo el boleto de tren de larga distancia, kerosene, riñón, lengua de vaca, etc., todas variedades que son consumidas por menos del 1% de la población.
Otra de las graves modificaciones que se han producido en los últimos años respecto de este relevamiento de precios es que en muchos casos se ha dejado de utilizar el precio de mercado de algunas de las variedades (es decir, el efectivamente pagado por los consumidores) y se empezó a usar información de precios suministrada por otros organismos públicos, lo cual contribuye notablemente a restarle confiabilidad a la elaboración del índice.
Como consecuencia de todas estas irregularidades que se vienen produciendo desde los cambios en la gestión del organismo efectuados en 2007, se ha generado una notable diferencia entre los resultados obtenidos por el INDEC y los de las distintas direcciones de estadísticas provinciales. Esta diferencia se observa principalmente en lo que hace al IPC-GBA en el cual, según los datos oficiales, la tasa de aumento del nivel general de precios minoristas habría disminuido desde 2007 (9,8% en 2006; 8,5% en 2007; 7,2% en 2008 y 7,7% en 2009). Esta evolución contrasta ostensiblemente desde ese momento con la que resulta de los índices de precios minoristas provinciales, con los cuales hasta 2006 mantenía una razonable concordancia. En efecto, el incremento acumulado que muestra el IPC-GBA entre diciembre de 2006 y febrero de 2010 es de 28,2%, mientras que el indicador de la provincia de Córdoba muestra un 43,2%, el de Santa Fe un 67,3% y el de San Luis un 85,2%. Como bien concluye el informe del CAES al respecto, estas diferencias "difícilmente puedan atribuirse a detalles finos de las metodologías empleadas o a diferencias en los productos captados".
También con respecto al alcance y confiabilidad del IPC el CAES en su informe resalta que "...si bien en todo el mundo se discuten cuestiones metodológicas atinentes al diseño, elaboración e interpretación de estadísticas económicas y sociales, la magnitud de las discrepancias observadas en Argentina entre las estadísticas oficiales, en particular en materia de precios, y otras estimaciones e indicadores, tanto públicos como privados, excede por mucho debates de orden metodológico y apuntan fundamentalmente al marco institucional de producción de aquellas estadísticas...".
Por otra parte, tenemos que hacer referencia a otra de las cuestiones que generaron los interrogantes que dieron lugar a este proyecto, esta es la cuestión del Índice de Precios al Consumidor Nacional.
En noviembre de 2005, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y las Direcciones Provinciales de Estadística (DPE), iniciaron la difusión del Índice de Precios al Consumidor Nacional en su primera etapa de desarrollo (IPC Nac 1ª E).
Continuando con las tareas de mejoramiento metodológico de los programas estadísticos del INDEC que se venían desarrollando y en línea con los avances científicos y técnicos a nivel mundial, el IPC emprendió en ese momento la labor de ampliar su cobertura geográfica.
La Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGH) realizada por el INDEC en los años 1996/1997, fue la primera de cobertura nacional y permitió encarar el proyecto del IPC Nacional. La ENGH se realizó en todo el país a hogares particulares residentes en áreas urbanas de 5.000 o más habitantes.
En esta primera etapa del proyecto se incluyeron las provincias con porcentaje más elevado de gasto de consumo según la ENGH, con el fin de lograr la mayor representatividad del gasto nacional en consumo de la población urbana. Las jurisdicciones que participaron en esta primera etapa fueron: Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza, Tucumán, San Luis y Catamarca.
El IPC Nacional Primera Etapa se calculaba a partir del IPC de cada provincia, ponderado según la participación del gasto del consumo provincial en el total nacional.
Este indicador nacional permitía hacer comparaciones de la evolución de los precios entre las distintas provincias (algunas de las cuáles medían una inflación hasta tres veces superior a la que admite el gobierno en forma oficial). Al mismo tiempo, permitía a cada provincia participante contar con un indicador propio de precios al consumidor, que resulta de gran utilidad para las decisiones económicas tanto del gobierno local como del sector privado.
Las provincias que en ese momento aún no integran el IPC Nacional serían incorporadas en sucesivas etapas con el fin de obtener un IPC representativo de la totalidad de la población del país.
Lamentablemente, este índice - que era uno de los últimos índices oficiales que permitía una aproximación a la inflación real- se dejó de publicar, por decisión de las autoridades de la Intervención del INDEC, en abril de 2008. Pero no sólo se dejó de publicar el índice, sino que también se desmantelaron los equipos del INDEC que habían estado trabajando en su elaboración, dejándolos sin tareas (sin acceso a la base de datos) y despidiendo mas tarde a muchos de esos trabajadores (algunos de los cuáles están tuvieron que requerir judicialmente su reincorporación). Cabe destacar que al momento de la disolución de estos equipos y la suspensión de la difusión del índice, se estaban incorporando las provincias de Chubut, La Pampa, La Rioja, entre otras.
Según reconoció una de las coordinadoras de los equipos encargados de la elaboración de ese IPC Nacional (luego desplazada por denunciar la manipulación), en 2005 el gobierno impulsó el proyecto y la difusión de los resultados porque en ese entonces las provincias daban una inflación más baja que en la Capital. Cuando la situación cambió, se decidió cancelar esos trabajos y dejar de publicar los datos.
Pero ahora, en un marco de críticas y sospechas generalizadas y, con el fin de atenuar el descreimiento de las estadísticas elaboradas por el INDEC, el instituto recibió una misión del Fondo Monetario Internacional que viene a realizar un asesoramiento técnico para la elaboración de un nuevo Índice de Precios al Consumidor de alcance nacional.
En efecto, en el mes de abril del corriente año, llegó a nuestro país dicha misión del FMI, con la cuál el INDEC acordó en los últimos días la realización de una nueva Encuesta Nacional de Gastos de Hogares (ENGH) que, según un comunicado del organismo, "permitirá obtener información para la selección de las variedades y sus respectivas ponderaciones, que conformarán la canasta de bienes y servicios del futuro Índice de Precios al Consumidor de nivel nacional". El INDEC se comprometió además a comenzar a cumplir con las recomendaciones internacionales de actualizar la ENGH cada cinco años. El FMI recomendó, además, comenzar a publicar nuevamente las listas de precios que se dejaron de publicar en 2008.
Cabe remarcar que estos acuerdos y compromisos con el FMI surgieron como un intento del gobierno nacional de dar un poco de credibilidad a los datos elaborados por el Instituto, luego de que el Ministerio de Economía se negó durante varios meses a recibir oficialmente el lapidario informe del CAES, en el cual se concluye -entre otras cosas- que el IPC-GBA no es un indicador fiable -en las presentes circunstancias institucionales del INDEC- "como medida del nivel agregado de los precios de consumo, ni como indicador adecuado para emplear como deflactor a efectos de estimar variables como el tipo real de cambio o el salario real o los niveles de pobreza".
En concordancia con todo esto, es dable mencionar que en dicho informe del CAES se recomienda "generar acciones para la creación de un IPC Nacional (...) lo que permitiría subsanar la incorrecta percepción de esperar que el IPC-GBA refleje la inflación de la República Argentina y el comportamiento de los precios de todas las provincias que la conforman".
Esto demuestra la intencionalidad política del Gobierno Nacional de "discontinuar" la Primera Etapa del IPC Nacional que ya se estaba ejecutando hasta 2008, con una clara y manifiesta finalidad de manipulación de los datos. También es evidente el notable retroceso que dicha decisión -y con ella la de desmantelar los equipos a cargo de esa tarea- significó para el Sistema Estadístico Nacional, lo que queda demostrado por el hecho de que tanto el CAES como el FMI han reafirmado la necesidad de la extensión geográfica del IPC mediante la elaboración de un índice de carácter nacional.
Por todo ello, solicito a mis pares acompañen con su aprobación al presente proyecto de resolución.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
MORAN, JUAN CARLOS BUENOS AIRES COALICION CIVICA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
COMERCIO (Primera Competencia)