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PROYECTO DE LEY

Expediente: 2657-D-2014

Sumario: DERECHOS DE EXPORTACION DENOMINADOS "RETENCIONES": SE ESTABLECE QUE ES ATRIBUCION EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE DEL CONGRESO DE LA NACION SU CREACION. REGIMEN.

Fecha: 21/04/2014

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 29

Proyecto
Artículo 1.-Los derechos de exportación denominados "retenciones" son considerados tributos de indudable naturaleza impositiva, cuya creación es atribución exclusiva y excluyente del Congreso de la Nación, con iniciativa de ley de la Cámara de Diputados. No puede ser ejercida por ninguno de los otros dos poderes del Estado, ni siquiera en situaciones de emergencia.
Artículo 2.-El porcentaje máximo a percibirse en concepto de retenciones de productos agropecuarios será del veinticinco (25) por ciento, con excepción de las determinadas a continuación:
a) Trigo: (3) por ciento;
b) Maíz: once (11) por ciento;
c) Girasol: quince (15) por ciento.
Artículo 3.-Las retenciones a cualquier clase, tipo o producto agropecuario de exportación, que al momento de la sanción de la presente ley, superasen el tope del 25 % establecido en el artículo precedente, deberán reajustarse gradualmente hasta alcanzar el máximum legal a partir del día 1 de enero de 2019.
A tal fin, deberán aplicarse reducciones en cada ejercicio fiscal correspondiente a los años 2015 a 2018 inclusive. En cada uno de dichos períodos corresponderá proceder a la rebaja de un cuarto del total que exorbite el veinticinco (25) por ciento.
Artículo 4.-No podrán establecerseretenciones:
a) A las exportaciones de las economías regionales (productos primarios, manufacturas de origen agropecuario y derivados de la molienda húmeda de cereales);
b) A las exportaciones de todas las pequeñas y medianas empresas industriales y agropecuarias;
c) A productores agropecuarios que exploten por campaña no más de 200 hectáreas, excepto para la producción de soja y sus derivados.
d) A las distintas variedades de carnes en las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del MERCOSUR (N.C.M).
Artículo 5.-El tope indicado en el artículo 3 no será aplicable a la exportación de producción de petróleo, hidrocarburos y sus derivados ni a la de minería y sus derivados. Para dichas actividades se fijarán los siguientes máximos de retenciones:
a) Los derechos de exportación a la producción de petróleo, hidrocarburos y sus derivados podrán ser de hasta el treinta y cinco (35) por ciento.
b) Los derechos de exportación a la producción minera y sus derivados podrán ser de hasta el cincuenta (50) por ciento.
Artículo 6.- En todos los casos los impuestos a la exportación se cobrarán sobre el valor de las mercaderías en origen y no en puerto de embarque, para lo cual se descontará del valor FOB el valor del flete. A los efectos de su aplicación, la reglamentación determinará descuentos por kilómetro entre la provincia de origen y cada uno de los puertos de exportación, fijándose a ese efecto una distancia única por provincia.
El Poder Ejecutivo establecerá un mecanismo de certificación de provincia de origen de las mercaderías gravadas, pudiendo las constancias ser emitidas por organismos federales o por los gobiernos de provincia en cumplimiento del artículo 128 de la Constitución Nacional, según lo determine la reglamentación.
Artículo 7.-Los impuestos a la exportación que no fueren ratificados por ley formal expresa, perderán validez a los noventa (90) días de promulgada la presente ley.
Artículo 8.- De forma

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La Corte Suprema de Justicia de la Nación con fecha 15 de abril de 2014 declaró la inconstitucionalidad de las retenciones aplicadas a una empresa pesquera en los autos caratulados: "Camaronera Patagónica SA c. Ministerio de Economía y otros s/amparo" (C. 486. XLIII).
Todos los jueces coinciden en que sólo el Congreso tiene facultades para fijar tributos, declarando la inconstitucionalidad de las resoluciones 11/02 y 150/02 del Ministerio de Economía. Los jueces Lorenzetti, Fayt, Maqueda, Zaffaroni, declaran que la invalidez de tal resolución -que estableció derechos de exportación, conocidos como "retenciones"- estaba limitada al lapso comprendido entre marzo y agosto de 2002, porque hubo una ley del Congreso que ratificó expresamente la legislación delegada. Los jueces Petracchi y Argibay, en cambio, no limitan los alcances de la inconstitucionalidad y no dan efectos a las leyes ratificatorias.
En la causa "Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía", la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de una resolución del Ministerio de Economía e Infraestructura por la cual se fijaron derechos de exportación (retenciones) a las mercaderías procesadas por una firma dedicada a la actividad pesquera.
El voto de los doctores Lorenzetti, Fayt y Maqueda señaló que las retenciones son tributos y que, de acuerdo a los artículos 4°, 17 y 52 de la Constitución Nacional, sólo el Congreso de la Nación puede crearlos.
Destacaron los ministros que esa limitación es propia del régimen representativo y republicano de gobierno y que ninguna carga tributaria puede exigirse a las personas si no ha sido creada por el Poder Legislativo, único poder del Estado investido de tal atribución. Y guardando cumplimiento al mandato constitucional de que la iniciativa de ley le pertenece a la Cámara baja.
Agregaron que la Constitución Nacional confió al Congreso Nacional el poder de crear los recursos y votar los gastos públicos y sólo asignó al Poder Ejecutivo la facultad de recaudar los recursos para emplearlos en los gastos designados y aprobados por la ley de leyes, el presupuesto.
Remarcaron, con cita de Juan Bautista Alberdi, que esta manera de distribuir el poder tributario fue adoptada con el objeto de evitar que en la formación del tesoro sea "saqueado el país", desconocida la propiedad privada y abatida la seguridad personal así como que, en la elección y cantidad de los gastos, se dilapide la riqueza pública.
Sostuvieran los ministros que suscribieron el voto que las leyes que el Estado Nacional invocaba para justificar la resolución dictada por el Ministerio de Economía no habían delegado al Poder Ejecutivo Nacional el poder de establecer retenciones como las que pretendía aplicar.
También señalaron que si bien es cierto que en materia de comercio internacional es necesario que el Poder Ejecutivo cuente con herramientas que le permitan en forma ágil implementar políticas económicas para proteger la producción local, los precios del mercado interno o la competitividad, ellas deben provenir de una ley sancionada por el Congreso que establezca de manera cierta e indudable pautas claras para su ejercicio, lo que no acaecía en el caso.
En este sentido, manifestaron que el Código Aduanero no cumple tal exigencia, pues no sólo no prevé una alícuota para las retenciones que se pretendía aplicar a Camaronera Patagónica, sino que ni siquiera fija topes máximos que limiten la actuación del Poder Ejecutivo.
Por estas razones los ministros Lorenzetti, Fayt y Maqueda sostuvieron que la resolución 11/02 del Ministerio de Economía e Infraestructura es inconstitucional pues avanza sobre una materia que la Constitución Nacional reservó en forma exclusiva al Congreso Nacional.
Sin perjuicio de ello, pusieron de relieve que los constituyentes de 1994, además de incorporar el actual artículo 76, agregaron la Cláusula Transitoria Octava, referente a la legislación delegada preexistente, y facultaron al Congreso de la Nación a ratificarla expresamente mediante una ley. Señalaron que en el marco de dicha disposición constitucional fueron dictadas las leyes 25.418, 25.645, 25.918, 26.135 y 26.519.
Sobre esa base, y teniendo en cuenta que de esa manera se produjo la ratificación de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994, la Corte aclaró que la invalidez de la resolución 11/02 se circunscribe al período comprendido entre el 5 de marzo de 2002 (fecha en que entró en vigor) hasta el 24 de agosto de ese mismo año, "momento a partir del cual rige la ley 25.645, disposición que le otorga a su contenido rango legal".
La mayoría del Tribunal estuvo integrada por los doctores Lorenzetti, Fayt y Maqueda -que suscriben el mismo voto- y el doctor Zaffaroni, que voto en forma concurrente.
El Dr. Zaffaroni señaló que los productos empresa actora (pescados y crustáceos) representaban menos del 3% de los derechos de exportación percibidos anualmente, razón por la cual lo decidido en el juicio respecto de la resolución 11/02 no debería repercutir significativamente desde el punto de vista macroeconómico.
Agregó el juez Zaffaroni que el derecho de exportación examinado es un tributo, más precisamente un impuesto, que debe pagarse en virtud de una ley que así lo establezca.
Recordó que la ley es la única fuente de las obligaciones tributarias pues la competencia del Congreso es exclusiva en la materia y no puede ser ejercida por ninguno de los otros dos poderes del Estado, ni siquiera en situaciones de emergencia.
Señaló que respecto de las retenciones examinadas el Congreso de la Nación no había previsto cual era la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el establecimiento de parámetros mínimos y máximos y que ese silencio sellaba la suerte respecto de la constitucionalidad y validez de la resolución 11/02 pues se había deja al arbitrio del Poder Ejecutivo Nacional uno de los aspectos estructurales del tributo.
Finalmente, y en virtud de las ratificaciones legislativas operadas en virtud de las leyes 25.418, 25.645, 25.918, 26.135 y 26.519, limitó la declaración de inconstitucionalidad al lapso comprendido entre marzo y agosto de 2002.
Los Doctores Petracchi y Argibay consideraron, al igual que la mayoría, que la resolución 11/02 es inconstitucional por no cumplir con los estándares establecidos en la Constitución Nacional en materia tributaria. Destacaron que en el caso no existe una ley que establezca los elementos esenciales del tributo que se pretende exigir a la actora, lo que lleva a su descalificación constitucional.
Sin embargo, manifestaron que las leyes dictadas como consecuencia de la Cláusula Transitoria Octava de la reforma constitucional de 1994 no resultan aptas para ratificar el contenido de la resolución 11/02, razón por la cual declararon su inconstitucionalidad sin límite temporal alguno.
Los magistrados del Tribunal Supremo en los fundamentos del fallo de mención señalaron: "En efecto, el Congreso Nacional no ha previsto cuáles la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el establecimientode unos baremos máximos y mínimos para su fijación. Al guardarsilencio el citado cuerpo legal respecto de la alícuotamáxima que puede establecerse en materia de derechos de exportación,coloca a la resolución impugnada a extramuros de las normasy principios constitucionales antes reseñados"
La última forma de interpretación que estudió Roscoe Pound fue la que concebía el Derecho como una obra de ingeniería social. Efectivamente, había que contemplar otros factores como los siguientes: los hombres que intervenían en el hallazgo y adaptación de los materiales jurídicos, los materiales con los que operaban, las circunstancias bajo las que actuaban y los objetivos que les movían a obrar
Considerando, con Pound, que el Derecho es una tarea de ingeniería social y a la luz del equilibrio de la división de poderes, con los frenos y contrapesos que enseñaba Montesquieu, es menester proceder sin demora a sancionar una norma legal como lo es, la que aquí se fundamenta.
El Más Alto Tribunal de la Nación se ha expedido de modo claro e indubitable respecto a la naturaleza jurídica de las retenciones, que percibe el erario público. Por consiguiente, el Congreso de la Nación en ejercicio de las funciones que le son propias, a tenor del art. 75 incs. 1, 2 y 3 de la Constitución Nacional, debe dar sanción a la ley de regulación del tributo denominado "retenciones", con un coetáneo paradigma de responsabilidad parlamentaria, esto es la fijación de un máximum a dicho tributo y el establecimiento de su reducción gradual para evitar un desfinanciamiento indeliberado y repentino del Tesoro Nacional.
Ello así, por cuanto siguiendo la filosofía de Pound quien se acercó más bien a pensar en la jurisprudencia como una ciencia de ingeniería social, "cuya competencia corresponde a aquella parte de todo el campo social en el que puede lograrse la ordenación de relaciones humanas a través de la acción de la sociedad políticamente organizada". Porque hoy nosotros al igual que Pound, que era consciente que una interpretación en términos de ingeniería social pudieran emplearse de forma negativa, pero el verdadero peligro estaba en librarse del pesimismo jurídico del pasado inmediato. Por eso, insistía Pound, en que había que confiar cada vez más en los juristas para llevar a cabo la obra creadora.
Nuestros magistrados supremos han emitido un fallo que fija sin lugar a hesitación, el marco dentro del cual deben establecerse y determinarse las retenciones. La tarea creadora, en esta oportunidad se halla en manos del Congreso de la Nación.
Por ser además un acto de estricta Justicia y, asimismo, que entiendo apuntalará a una economía de prosperidad que se sustente en la creación legítima de riqueza en vez de la recurrente apropiación de recursos privados por parte del Estado que luego los despilfarra o no los asigna eficazmente, es que pido el acompañamiento de la Cámara en la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ASSEFF, ALBERTO BUENOS AIRES UNIR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia)
COMERCIO