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JUSTICIA

Comisión Permanente

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Jefe DRA. FARIAS NATALIA MICAELA

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 0246-D-2019

Sumario: CODIGO ELECTORAL NACIONAL. DEROGANSE LOS DECRETOS REGLAMENTARIOS 45, 54 Y 55/2019.

Fecha: 07/03/2019

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 3

Proyecto
Artículo 1°.- Deróganse los Decretos N° 45/2019, 54/2019 y 55/2019.
Artículo 2°.- Déjese sin efecto y declarase nulo de nulidad absoluta e insanable todo acto administrativo o jurídico resultante de aquellos y lo actuado con posterioridad.
Artículo 3°.- Restablécese la aplicación y vigencia plena de todas aquellas normas que hubiesen sido sustituidas, modificadas o derogadas por aquellos.
Artículo 4°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La presente iniciativa tiene por propósito dejar sin efecto –derogándolos- los decretos nro. 45/2019, 54/2019 y 55/2019, por considerar que el Poder Ejecutivo Nacional ejerció de manera indebida competencias legislativas bajo el falso pretexto de estar haciendo uso mediante su dictado de las potestades reglamentarias que le reconoce en el artículo 99, inciso 2º, de la Constitución Nacional.
En efecto.
Corresponde suministrar detalle del contenido de los mismos, para persuadirnos claramente de que se ha “legislado” en contravención a la prohibición constitucional de hacerlo por tal vía. A saber:
- DECRETO NRO. 45/2019 (ARGENTINOS RESIDENTES EN EL EXTRANJERO).
El padrón de estos electores históricamente se formaba con los ciudadanos que se inscribían de modo voluntario en las representaciones diplomáticas argentinas en el exterior pero desde 2017 el padrón se hace también de modo automático.
Podría estar hablándose de una cantidad cercana a los 360.000 electores, si bien no existe certeza en el punto.
El decreto 45/2019 establece que los argentinos residentes en el exterior podrán optar por votar por correo postal de modo anticipado hasta el último miércoles de octubre previo a la elección o de modo presencial en la representación diplomática.
Se advierten entonces las siguientes irregularidades e inconsistencias frente a lo que dispone la ley:
a. Es una regulación “por decreto” que contradice el CEN que en su artículo 53 cuando establece que las elecciones para cargos nacionales se realizarán el último domingo de octubre.
b. Es una elección dispuesta por decreto presidencial para esa fecha, y no otra.
c. se amplió el padrón de electores, desconociéndose el número definitivo.
d. se pretende aplicar por primera vez un dispositivo ajeno a la práctica inveterada en la materia.
e. se los hace votar entre siete y doce días previos a la fecha de la elección;
f. Se incorpora la modalidad del “voto postal”.
De modo que, so pretexto de modificarse un decreto reglamentario, lo que se hace en verdad es modificar el propio CEN y la ley ley 26.571, cuando particularmente para las P.A.S.O. en su artículo 20 establece como fecha del comicio la del segundo domingo del mes de agosto.
DECRETO NRO. 54/2019 (PERSONAS PRIVADAS DE SU LIBERTAD).
El decreto 54/19 adelanta la fecha del comicio entre 7 y 12 días, cuando la realización de la elección debe efectuarse en la fecha que los artículos 53 del CEN y el artículo 20 de la ley 26.571.
El personal de seguridad del acto comicial se traslada, pero las personas privadas de libertad con derecho a sufragar permanecen siempre en su lugar de detención, lo cual revela la falta de razonabilidad en punto al cambio que opera en la normativa puesta en cuestión.
No tiene por qué el decreto introducir un “cuándo” votar, cuando ello está dispuesto ya por la ley.
En el decreto no aparecen fundamentos serios, pero especialmente lo tacha de ilegítimo y arbitrario el solo hecho de que se contradice lo previsto en el CEN respecto a la convocatoria unificada a toda la ciudadanía en una misma fecha, conforme se explicitara
- DECRETO NRO. 54/2019 (PERSONAL DE SEGURIDAD).
El decreto 55/2019, que reglamenta el sufragio del personal de las FFAA afectado a la seguridad del comicio, establece para las PASO un procedimiento especial que controvierte lo estatuido en el CEN.
En efecto allí se establece en el artículo 34 que 25 días antes de cada elección los jefes de las fuerzas de Seguridad comunicarán a los jueces electorales que correspondan la nómina de agentes que revistan a sus órdenes y los establecimientos de votación a los que estarán afectados.
Y los jueces electorales los incorporaran a un padrón complementario de una de las mesas que se encuentre en tal lugar.
El decreto 55/19 viene a modificar este procedimiento al establecer que el personal de las fuerzas de seguridad afectado a la seguridad del comicio votará entre siete y doce días antes del día de la elección.
De modo que una vez más se contradice lo previsto en el CEN y la ley 26.571 respecto a la convocatoria unificada a toda la ciudadanía en una misma fecha.
Lo cierto es que, finalmente y en todos los casos, los partidos políticos con representación parlamentaria acordaron un texto en el CEN y otras leyes de tal naturaleza, y éstas solo pueden derogarse o modificarse luego de una discusión parlamentaria con mayoría especial, como establece la Constitución Nacional, no por vía reglamentaria.
Todo ello contradice la finalidad y el espíritu de las leyes.
Con un agravante a la hora de evaluar lo obrado por parte del PEN.
Las modificaciones en los procesos electorales se hacen en años no electorales para permitir la discusión profunda previa entre las fuerzas políticas participantes de las contiendas, de modo que las reglas a utilizar se acuerden y sean conocidas por los participantes con anticipación.
Por eso la Constitución Nacional prevé que estas materias se traten legislativamente y con una mayoría especial para evitar que una momentánea imponga las reglas de juego.
Las próximas elecciones nacionales donde se aplicarán estas innovaciones serán las PASO de agosto y las generales de octubre del año en curso, que comprenden Presidente y Vice; Parlamentarios del Mercosur y Senadores y Diputados Nacionales. En caso de simultaneidad se aplicarán también para las elecciones a gobernador, legisladores provinciales e intendentes.
Por lo tanto, los preceptos impugnados son inválidos en razón de que incurre en un exceso reglamentario y, por ello, deben ser declarados inconstitucionales.
Debe asegurarse que las reglas básicas del procedimiento democrático se encuentren a salvo, examinando con el escrutinio más estricto (strict scruniny) cualquier incumplimiento serio de esas reglas procedimentales y/o cualquier decisión tomada para socavarlas.
Se trata a las claras también de una agresión al sistema de soberanía popular.
El esquema de frenos y contrapesos exige intervenir de un modo activo para no permitir que ello suceda.
La disposición que contiene el artículo 99 inciso 2º de la CN no sufrió alteración alguna en la reforma constitucional de 1994.
"Las instrucciones y reglamentos que debe dictar el presidente tienen como finalidad la aplicación de las leyes que lo requieran y, en principio, de que estén relacionadas con la administración y las atribuciones ejecutivas. En este sentido, existe una diferencia sustancial entre la reglamentación de derechos que dispone el Poder Legislativo, sancionando leyes -mediante las que elige distintas opciones disponibles- y la reglamentación ejecutiva que completa los pormenores de la ley para ponerlas en ejecución. Los decretos reglamentarios que dicta el ejecutivo reciben también el nombre de reglamentos de ejecución de las leyes.
Así, pues, en cumplimiento del art. 99, inc. 2 (antes 86, inc. 2) de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo tiene la atribución de integrar la ley con los pormenores necesarios para su cumplimiento y la efectividad de sus objetivos.
El inciso 2 del art. 99 prohíbe que el presidente de la Nación altere el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias. Así como el Congreso no puede alterar los derechos reglamentarios (arts. 14 y 29 de la C.N.) el Presidente no puede suprimir ni agregar supuestos a la ley que desvirtúen su finalidad. El control de razonabilidad en términos de relación y proporcionalidad entre la norma legal y las disposiciones reglamentarias, ofrece criterios adecuados para examinar, en cada circunstancia, los eventuales excesos del Ejecutivo" (Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, LL, 2da. Edición, 2004, págs. 693/694).
Precisamente, el deber de hacerlo lo es cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. Esto significa, según lo enseña Néstor Pedro Sagüés, derecho complementario de la ley. Pero solamente las disposiciones reglamentarias válidas integran la ley.
De hecho, son los decretos reglamentarios los que dan nombre al Poder Ejecutivo.
Si se aparta de su atribución, estaría legislando.
El decreto reglamentario está jerárquicamente subordinado a la ley.
Según la Corte Suprema, tal dependencia, más que a la letra de la ley, lo es con relación al espíritu de ella ("Sociedad Máquinas Hoffman", Fallos, 287:150).
La colisión entre el decreto y la ley se da en estas hipótesis:
a. Desnaturalización de la ley. En tanto el decreto excede el ámbito de la interpretación posible u opinable de la ley, dando una solución por fuera de ésta ("López", Fallos, 300:1167);
b. Invasión de áreas legislativas. Cuando el decreto, según el criterio de la Corte, so pretexto de perfeccionar las normas existentes, legisla en asuntos de competencia del Congreso ("Cïa Swift", Fallos, 300:880).
Y he aquí que:
a) legislar en la materia no solo es del resorte exclusivo del Congreso, sino que corresponde imperativamente hacerlo observando la mayoría calificada que dispone el artículo 77 de la CN en su segundo párrafo;
b) el Poder Ejecutivo tiene terminantemente prohibido hacerlo, sea por la vía del decreto de necesidad y urgencia (art. 99 inciso 3º de la CN), sea por la de delegación legislativa a su respecto (art. 76 de la CN). Ambos imponen como límite preciso y expreso la exclusión absoluta de la materia electoral.
Legislar mediante un simple decreto reglamentario -omitiendo así al parlamento como órgano representativo por excelencia- daña al sistema político definido por el art. 1° de la Ley Suprema, y en forma harto notoria en lo que respecta al sistema republicano, en especial en sus notas de división de poderes, publicidad de los actos de gobierno y participación política.
Tal como enseñara desde siempre el maestro Bidart Campos, "El exceso reglamentario transgresor de la ley que se reglamenta es siempre inconstitucional".
Se trata, pues, de una materia en que se impone el "test del escrutinio riguroso", de modo que el juez sebe ser especialmente exigente y minucioso al tiempo de analizar las normas pretendidamente reglamentarias de la ley.
Se parte del hecho incontrovertible de que el Congreso es el único órgano constitucionalmente habilitado para el dictado de normas electorales, esas que vienen a establecer -y a delinear- el régimen que mejor se compadezca con las reglas y los parámetros que suministra la CN, y con ello, en definitiva, con la forma representativa de Gobierno que ésta Consagra.
En línea con ello, son las normas contenidas en el CEN, además de otras referidas a la materia dictadas por el Congreso, las que vienen a regular toda la mecánica electoral.
Y ningún decreto, ni siquiera bajo el pretexto de resultar reglamentario, puede controvertirlas.
Ya ha quedado fijado el cronograma electoral conforme a las atribuciones que le competen a la CNE y ajuste al art. 53 de la CNE y 20 de la ley 26.571 y ccdtes.
Se está convocando ahora a comicios que habrían de efectuarse en otras condiciones (en afectación a la regla de simultaneidad, entre otras que rigen la especie), por lo que se genera incertidumbre de cara a la situación existente previo a su dictado, toda vez que han agregado nuevos y numerosos interrogantes que trasuntan serios cuestionamientos y dudas adicionales en lo que atañe a la debida trasparencia que debe observar el proceso electoral -autoridades de mesa, conformación de padrones, autenticidad del voto, lugares y modo de llevar a cabo el escrutinio, seguridad, procesos informáticos, etc.-).
Materia de la más exclusiva competencia y atribución del Congreso.
Y -reiterase- no solo se exige ley formal, sino mayorías calificadas para su sanción (art. 77 CN). Y aun reforzando esa premisa convertida en regla, la ley Suprema prohíbe a su respecto el dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia (art. 99 inciso 3º CN) como la delegación legislativa (artículo 76 C.N.).
Quien ejerce exclusiva y excluyentemente las facultades legislativas es el Congreso. De modo que cuando nos preguntamos si el PEN puede legislar al respecto, la tajante respuesta negativa se impone.
Se trata de prevenir y evitar, en consecuencia, cualquier intervención ilegítima del PEN en mataría que tiene vedado acometer.
Queda claro que la elección, en caso de aplicarse tales decretos, no se ajustará a lo prescripto en la CN y en el CNE -ley 19945 y sus modificatorias.
En suma, tales decretos producen efectos y consecuencias que desnaturalizan y desvirtúan lo establecido por la ley, expresión de la voluntad de un legislador guiado por la necesidad de dotar de racionalidad la realización de los comicios.
En la especie, la pretendida reglamentación prevé la organización de cuestiones fácticas que, por el efecto que tienen sobre la realización del acto comicial, lejos de garantizar su cumplimiento ordenado conforme a la ley, lo deforman y desvirtúan.
Así las cosas, el interés institucional como objetivo que debe perseguir y alcanzarse se ve seriamente amenazado por aspectos concretos, según la reseña antes efectuada.
Se afecta la necesidad de certeza, como también los controles.
La indebida interferencia del PEN perjudica a los partidos políticos, tiñe de inseguridad al proceso y pone en peligro la transparencia debida del acto electoral. Se sacrifican los principios de armonización y coherencia.
Estamos en presencia evidente de una injerencia indebida del PEN en aquello que es del resorte exclusivo y excluyente del Congreso.
De aplicarse los decretos puestos en crisis, la elección no se ajustará en tal caso a lo prescripto en la CN, en el CEN y en las leyes electorales.
Se ignora así, burdamente, al Congreso mismo. A la institución y a las instituciones.
Se quiebra definitivamente la división de poderes, base de la República, a la vez que se ignora de plano a la Democracia como forma de vida y Gobierno, cuando se verifica el modo en que se cierra el paso a la discusión.
Y lo expuesto, más allá de la vulneración de derechos que el Decreto por cierto trae aparejada en los más variados sentidos. Tópico que abordaremos solo resumidamente en un segundo plano, en un intento por demostrar que tampoco se trata de normas de contenido neutro.
A un mayor abundamiento, podría agregarse lo siguiente.
Es importante, a los efectos de interpretar correctamente las normas constitucionales afectadas, analizar la intención y el objetivo perseguidos por el constituyente en los cambios introducidos en la materia.
Recuérdese que la Corte Suprema ha reconocido que “la primera regla de interpretación de las leyes es la de dar pleno efecto a la intención del legislador” (Fallos 150:151).
En el mismo sentido, el Máximo Tribunal sostuvo que “ese mismo principio de interpretación exige se determine el espíritu de la ley, cuando fuera de su letra, está clara y evidente la intención del legislador y máxime si esa intención consta en la exposición de los motivos que la fundaron” (Fallos 111:339).
Ante todo, corresponde recordar que la Constitución es una ley de garantías que consagra a tal efecto un “Estado de Derecho” al que se debe someter el poder con el propósito de que no se desorbite en desmedro del individuo.
De ahí que nuestro sistema se defina como una democracia republicana.
La piedra angular sobre la que se basa la República es la separación de poderes.
Y la ley sancionada por el Congreso Nacional un instrumento trascendental en ella y en la verdadera construcción democrática, que supone por antonomasia el respeto de los derechos de todos los ciudadanos, especialmente los que hoy se categorizan como Derechos Humanos y se integra con los tratados, convenciones y pactos internacionales (art. 75, inciso 22 CN).
Toda interpretación y aplicación no debe prescindir de esas premisas.
El nuestro es un sistema de separación y equilibrio de los poderes y esa noción de equilibrio nos remonta a la conocida frase de Montesquieu de que le pouvoirarret le pouvoir (el poder detiene al poder).
Dicho lo cual, procuraré reiterar, sistematizándolos, los fundamentos de la inconstitucionalidad planteada:
a) Violación flagrante del régimen constitucional vigente en materia de elaboración y sanción de la ley.
b) Violación de los principios de legalidad y de interdicción de la arbitrariedad.
c) Violación inocultable de la regla republicana de división de poderes y del principio de “corrección funcional” que dimana de aquella.
d) Violación inaceptable de la democracia y del principio de soberanía popular.
En suma: desconocimiento del “Estado de Derecho”.
Por alguna razón la Constitución prescribe por quién y cómo se ha de elaborar y sancionar la ley.
Y está claro que el apartamiento de lo prescripto en la norma constitucional no debe ni puede tener cabida.
Y si lo anterior acontece, la ilicitud en términos constitucionales no puede sino derivar en la invalidez/nulidad de lo actuado, como en este caso.
Es decir que, en las condiciones descriptas, la actuación seguida por PODER EJECUTIVO NACIONAL al dictar los Decretos que aquí se propone derogar vulneran - en forma grave, inequívoca, y flagrante- la manda constitucional de los artículos 1, 75, 77 y 99, especialmente en sus párrafos tercero y siguientes, de la Constitución Nacional, en consonancia con los 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 22, 28, 29, 30, 31, 36, 43, , 53, 75, 76, 77, 99;; y los fines de “afianzar la justicia” y de “promover el bienestar general” previstos en el Preámbulo de aquella, que se encuentran violentados.
De resultas de la violación del ordenamiento jurídico, de esa actuación realizada en disconformidad con el ordenamiento positivo constitucional, se transgrede el principio de legalidad que la Constitución consagra y que, en la especie, se objetiviza en la competencia que ésta asigna a los órganos en base a un fundamento de seguridad, justicia y transparencia.
La Constitución consagra un modo claro y preciso de legislar, y mucho más en la materia que nos interesa.
Es la Constitución Nacional la que indica cuál es el órgano competente para legislar.
En el caso, el PODER EJECUTIVO no incurre ya en un desborde, sino que ha invadido y usurpado flagrantemente otro poder, sus competencias e incumbencias propias. Lo ha borrado lisa y llanamente del plexo constitucional. Y lo ha realizado teniéndolo expresamente prohibido.
Nunca resulta ocioso recordar que es obligación de todos, pero muy particularmente de los órganos que crea la Constitución, la subordinación a la Constitución a lo largo de toda su actuación.
Y en este sentido, la Corte Suprema predica que la presunción de validez de los actos estatales en general cede cuando se contraría en forma patente una norma de jerarquía superior, tal y como acontece en la especie.
Pero además de sacrificar a la República y violar el principio de legalidad, se vulnera el de interdicción de la arbitrariedad, derivado a su vez de la aplicación de los principios de legalidad y razonabilidad contenidos en los artículos 19 y 28 de la Constitución nacional, comprensivo de toda actuación contraria a la justicia, la razón o la ley.
Así las cosas, no cabe sino reputar irregular e ilegítimo, nulo de nulidad insanable, un decreto dictado contra la Constitución, y que no cuenta con sustento normativo alguno derivado de ella.
Efectivamente, se han quebrantado límites concretos dispuestos por la constitución, de un contenido y de un valor institucional supremo, y así, sintéticamente advertimos cómo se verifican las siguientes circunstancias.
-Burda y violenta agresión a la forma representativa y republicana (ESTADO DE DERECHO).-
Estas se consagran en el artículo 1° de la Constitución Nacional, y se complementan y desarrollan en otros artículos de la misma.
La República supone la separación y división de poderes, con asignación competencias y atribuciones específicas a cada uno de los órganos de poder que les son propias y no pueden invadirse recíprocamente.
Frente a esa premisa, se verifica una evidente invasión de las competencias y atribuciones de otro poder por parte del PEN.
El PODER EJECUTIVO NACIONAL ha exorbitado su competencia y atribuciones.
Se desconoce la competencia, labor y representación del Congreso, la “Soberanía del Pueblo” que se expresa en la aptitud para legislar.
La Corte Suprema ha expresado sobre el principio de la “soberanía popular” aludido en nuestra Ley Fundamental, que “...la soberanía popular es un principio de raigambre constitucional que en el sistema democrático se integra con el reconocimiento del pueblo como último titular del poder político pero, al mismo tiempo, y para cumplir con tal objetivo, pone su acento en los procedimientos habilitados para hacer explícita aquella voluntad, origen del principio de representación. Por ello, el Estado de Derecho y el imperio de la ley son esenciales para el logro de una Nación con instituciones maduras... (Fallos: 328:175).
-Gravedad institucional.-
La gravedad institucional que se presenta en autos resulta evidente y manifiesta.
Se configura de modo incontrastable una situación de gravedad institucional, pues todo aquello excede el interés de las partes. El PODER EJECUTIVO ha obrado en conflicto no ya con el PODER LEGISLATIVO, sino que se ha levantado contra la Constitución misma.
En resumidas cuentas, esa actuación del órgano estatal se traduce en una intolerable gravedad institucional que debe obtener condigna sanción por el presente.
Cosa que puede acontecer, según nos lo enseña el Dr. Sagüés del siguiente modo:
“Cabe preguntarse si la ley puede dejar sin efecto un decreto reglamentario (de una ley) dictado por el Poder Ejecutivo. Aunque en principio las leyes solo derogan leyes, es de suponer que si el Congreso ha reputado que un decreto no ejecuta o reglamenta adecuadamente una ley, bien puede dejarlo sin efecto (sea porque el decreto ha incurrido en desnaturalización de la ley, la ha reglamentado en exceso, o simplemente lo ha hecho de modo inconveniente). Si no se admite esta alternativa, resultaría que la ley, a la postre, quedaría sometida a la voluntad del Poder Ejecutivo, salvo que el Poder Judicial reputase inconstitucional al decreto. La subordinación del decreto a la ley, parte de la hipótesis de que la ley es constitucional" (Sagüès, Néstor Pedro, Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, 2da. Edición, 1997, Tomo 1, págs. 491/402).
Por lo tanto, solicito de mis pares su acompañamiento en la sanción del presente.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
CAMAÑO, GRACIELA BUENOS AIRES FEDERAL UNIDOS POR UNA NUEVA ARGENTINA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
JUSTICIA