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JUSTICIA

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P04 Oficina 423

Jefe DRA. FARIAS NATALIA MICAELA

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 2270-D-2013

Sumario: PERDIDA DEL DOMINIO DE INMUEBLES POR ABANDONO. PRESUNCIONES LEGALES.

Fecha: 19/04/2013

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 32

Proyecto
PROYECTO DE LEY: "PERDIDA DEL DOMINIO DE INMUEBLES POR ABANDONO. PRESUNCIONES LEGALES"
Artículo 1º: La presente ley tiene como objetivos establecer las presunciones legales correspondientes a la pérdida del dominio por abandono de inmuebles, y crear los mecanismos jurídicos para el ejercicio de los derechos que sobre ellos ostentan los estados Municipales, Provinciales y el Estado Nacional de acuerdo a lo que aquí se instituye.
Artículo 2º: Esta ley se aplicará a los inmuebles que se encuentren en zonas urbanas según determinen las normas locales de ordenamiento territorial y uso del suelo.
Para estos inmuebles mediante sentencia judicial, se extinguirá el dominio y demás derechos que pudieren existir con relación a ellos, por encontrarse en situación de abandono común o calificado durante los períodos y en las condiciones que se determinan en los artículos siguientes.
Artículo 3º: Los inmuebles declarados abandonados por los Jueces competentes, adquieren de puro derecho la calidad de bienes vacantes por lo que serán propiedad del Estado Municipal, Provincial o Nacional, de acuerdo a las prescripciones de la presente ley.
Artículo 4º: Se presumirá salvo prueba en contrario que existe pérdida de dominio por abandono común cuando no se hayan realizado en el inmueble actos posesorios durante un período de 10 años o más, aunque el predio se encuentre dotado de mejoras.
Artículo 5º: Sin perjuicio de la disposición general del artículo precedente, se configurará la existencia de "abandono calificado" si además de la falta de actos posesorios en el inmueble se desprenden del mismo riesgo a terceros, se cause perjuicio directo a la sociedad o existan hechos, actos jurídicos u omisiones de cualquier naturaleza, de los cuales emerja la voluntad tácita de abandono.
En estos casos, el período durante el cual se deben observar tanto la omisión de actos posesorios como estas circunstancias de hecho o de derecho, a partir de las cuales se produce la pérdida del dominio por abandono calificado se reduce a 5 años.
Además de los que pudieren ocurrir, se considerarán casos especiales de abandono calificado a los siguientes:
1º. El no pago de impuestos, tasas o contribuciones que graven al inmueble y que se devenguen periódicamente.
2º. El incumplimiento de normas de higiene y seguridad, incluidas las Municipales, que debe observar el predio, entre otras las respectivas a cerramientos, limpieza, desmalezamiento, remoción de cosas riesgosas, construcción de cercos y veredas.
3º. La falta de declaración del inmueble en juicios universales que involucren el patrimonio del titular registral, para lo cual bastará con el vencimiento de la oportunidad procesal que para ello tiene el titular de dominio, sumado a 5 años de omisión de actos posesorios.
4º. La no actualización del domicilio del obligado al pago ante los organismos recaudadores municipales, provinciales o nacionales, una vez que mudó el que fuera denunciado ante estos.
5º El silencio guardado por los titulares de dominio, durante el plazo de 15 días ante la intimación individual y fidedigna que realice el estado sobre su voluntad de mantener los derechos sobre el inmueble. Las personas titulares de derechos deberán contestar tal intimación en forma fehaciente manifestando expresamente su voluntad de mantener la propiedad.
1. En tales casos en la intimación que curse el estado, se deberá identificar correctamente el inmueble en cuestión, el domicilio al cual deberán dirigir la contestación y la trascripción íntegra de los artículos 4º y 5º de la presente ley.
2. Se reputará válida la intimación que se realice al último domicilio denunciado por los propietarios en la Municipalidad o en La Provincia a los fines del pago de cargas tributarias relativas al inmueble en cuestión.
3. Esta presunción para ser efectiva deberá sumarse a la omisión de actos posesorios en el inmueble durante el plazo de 5 años.
Artículo 6º: Facultades de las Municipalidades para la declaración administrativa de abandono de la propiedad:
Previa constatación de los extremos indicados en los artículos 4º o 5º de esta ley mediante procedimiento administrativo, las municipalidades podrán Decretar el carácter de "bien inmueble abandonado" a través del Departamento Ejecutivo y constituirse en poseedores del inmueble. Si la posesión la hubieran tomado en forma anterior por razones de urgencia, deberán declararlo expresamente cuando se dicte el acto administrativo mencionado.
En todos los casos deberá realizarse un acta administrativa de constatación del estado de abandono del inmueble que podrá ser acompañada por fotografías.
Artículo 7º: Una vez constituida La Municipalidad en poseedora del inmueble deberá colocar en el mismo y en un lugar visible desde la vía pública, un cartel que indique el número de Decreto y de Expediente por el cual tramitó la declaración de abandono.
Artículo 8º: A partir de asumir la posesión del inmueble, el Municipio adquiere las responsabilidades emergentes del propietario del predio, y estarán a su cargo la realización de los actos omitidos y los que eviten las situaciones de riesgo o producción de daños si existieren.
En el caso de no verificarse luego la pérdida de propiedad por abandono, los frutos obtenidos del inmueble serán de propiedad del Municipio y deberá reclamar, además del pago de las multas y sanciones que pudieran corresponder, la restitución de los gastos e intereses en que hubiera incurrido para regularizar la situación del inmueble en cuestión.
Artículo 9º: Adquirida la posesión del inmueble por la Municipalidad y decretado el carácter de "bien inmueble abandonado" podrá ceder los derechos a la propiedad que ostenta, solo a entidades de bien público, sin fines de lucro, que se encuentren legalmente constituidas, para la realización de sus fines estatutarios, las que por acuerdo de partes se subrogarán en los derechos de la Municipalidad, la Provincia o la Nación en su caso, para lo cual se les hará entrega de copia certificada de las actuaciones administrativas pertinentes.
Queda prohibido a los cesionarios transferir tales derechos a favor de terceros, pudiéndolo únicamente renunciarlos a favor de la Municipalidad cedente o la Provincia o el Estado Nacional, bajo pena de nulidad absoluta.
Artículo 10º: Declaración Judicial de abandono.
Una vez decretado el abandono por el Municipio, y mediante el ejercicio de la acción judicial meramente declarativa, podrá este presentar ante la Justicia las constancias administrativas reunidas en verificación de los extremos contemplados en esta ley, como también ofrecer otras pruebas de las que intente valerse y requerir a los jueces se declare extinguido el dominio de los titulares o sus sucesores, por abandono del inmueble.
Artículo 11º: El Juez competente, verificará la existencia de la constatación por vía administrativa de los extremos establecidos en esta ley y luego de otorgarse el derecho a ser oídas las partes de acuerdo a las pautas que fijen los procesos locales, y producidas las pruebas que se ofrezcan, previa diligencia de mandamiento de constatación y de no existir irrefutable prueba en contrario de las presunciones que establece esta ley, declarará la pérdida del dominio del inmueble por abandono y ordenará en la misma sentencia la inscripción de la titularidad dominial a nombre del requirente.
Artículo 12º: El Juzgador no podrá fundarse únicamente en la prueba testimonial para considerar refutadas las presunciones que establece esta ley.
Artículo 13º: En el caso que La Municipalidad opte por no tomar posesión del inmueble, se observará el mismo procedimiento, y el Juez ordenará en la Sentencia que tenga por perdido del dominio, que el peticionante se constituya en poseedor y luego de ello ordenará se inscriba el dominio en el registro respectivo.
Artículo 14º: Todas las disposiciones de la presente ley en relación al dominio lo son también para todos los derechos reales y personales en relación a los inmuebles, a excepción de las servidumbres y son aplicables tanto a titulares de dominio como a sucesores particulares como a los universales.
Artículo 15º: ampliación de legitimación activa.
Se encuentran legitimados activamente para el ejercicio de estos derechos y acciones, además de las Municipalidades El Estado Nacional, Las Provincias y La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no pudiendo ejercerlos estas últimas contra bienes del Estado Nacional.
Artículo 16º: Cuando más de un estado pretenda ejercer los derechos que esta ley acuerda sobre un mismo inmueble los Municipios tendrán prioridad, para lo cual deberá observarse los siguientes pasos:
1. Al iniciar las Provincias o La Nación el procedimiento administrativo para la declaración del abandono, deberán notificar fehacientemente a las Municipalidad donde se encuentre el inmueble, la formación de actuaciones con clara identificación catastral del inmueble y de número de expediente, repartición y domicilio en donde tramitan las actuaciones.
2. Las municipalidades que ostenten interés en ejercer el mismo derecho sobre el mismo inmueble, si hubieran iniciado trámite administrativo deberán manifestar tal extremo, y si no lo hubieren iniciado deberán hacerlo, y en ambos casos ponerlo en conocimiento de la Provincia o de La Nación identificando el expediente y estado del trámite, en el término de 60 días.
3. Realizado lo expuesto deberán acreditar en el término de un año la declaración administrativa municipal de "bien inmueble abandonado" sobre el inmueble en cuestión y el inicio de las actuaciones judiciales.
4. De no cumplirse con estas cargas, se considerará que el Municipio permite el ejercicio de los derechos y acciones que confiere esta ley a La Provincia de que se trate o al Estado Nacional.
Artículo 17º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto de ley tiene por finalidad combatir los daños que produce los inmuebles ociosos y obtener de ellos beneficios a la sociedad toda, fortaleciendo el existente instituto jurídico de la "pérdida del dominio por abandono" contemplado en el artículo 2607 del Código Civil (artículo 1.907 del proyecto de modificación y unificación del Codigo Civil y Comercial de la Nación) y del dominio preeminente del estado del artículo 2342 inc 3º del mismo cuerpo legal (Artículo 236 inc. a) proyecto de Código Civil), de modo da atacar directamente la causa del problema.
Los daños:
Los predios abandonados comprendidos en sectores poblados y sus periferias, producen un importante "daño ambiental urbano", que se encuadra dentro del abuso del derecho y contrarían el derecho humano al ambiente, de carácter constitucional conforme los arts. 41 y 75 inc. 22 de la Carta Magna, de acuerdo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (O.N.U) Mediante resolución 217 a (III) de fecha 10 de Diciembre de 1948, que establece el derecho a que nuestras necesidades humanas de protección y mejoramiento de la salud, educación, vivienda, de un medio ambiente sano, y de servicios públicos, sean satisfechas para desarrollarnos conforme a nuestra dignidad humana.
Por su parte el artículo 11 del protocolo adicional a la Convención Americana, declara que "toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos".
Los inmuebles abandonados durante períodos prolongados, producen importantes perjuicios en términos de higiene y seguridad ambiental a la comunidad toda, resultando además un incumplimiento al deber genérico de no causar un daño "alterum non loedere" del art. 19 de la Constitución Nacional que por omisión, causa aquel que ha obrado por debajo del criterioso standard de responsabilidad.
Impide también el progreso y desarrollo urbano, al ser un obstáculo para la provisión de servicios públicos elementales como son el agua potable, las cloacas, el gas, el asfaltado de las calles, etc.
La tierra ociosa evidencia una de las injusticias del sistema social y económico de acumulación de capitales, al mostrar abiertamente la sobreabundancia de bienes en unos pocos, el desinterés y el desprecio de sus propietarios sobre determinados inmuebles, que contrariamente para otros sectores mayoritarios constituyen la carencia fundamental para una vida digna, ya que por no acceder a estos no pueden satisfacer el derecho humano a la vivienda de su grupo familiar.
Frente a esto, el Estado en su rol de protector del bien común, de árbitro ante las inequidades sociales y obligado por los tratados internacionales a progresar en la búsqueda efectiva de satisfacer los derechos humanos fundamentales, se ve compelido a actuar e intervenir positivamente.
En otro orden de ideas, desde el punto de vista del desarrollo urbano histórico de las grandes ciudades, antes de las regulaciones de uso del suelo ahora existentes, podemos observar que se han producido procesos de subdivisión de extensiones rurales en lotes urbanos, que no siempre respondieron a la real demanda habitacional, o a un ordenamiento territorial predeterminado, emergente de una planificación racional que respete determinados principios urbanísticos y que proyecten el crecimiento de la ciudad, sino que, en la mayoría de los casos fueron fruto de la especulación inmobiliaria privada.
Esto produjo que numerosos loteos hayan quedado muy alejados de centros urbanos, sin la debida provisión de infraestructura de servicios públicos, y que sus inmuebles por estas causas no fueron habitados, que ni siquiera fueron cercados, ni produjeron mejoras, en definitiva, predios sobre los que jamás se ejerció su efectiva posesión.
Otros amplios sectores poblados tampoco han logrado, ni lograrán a corto plazo, una densificación adecuada que haga sustentable la provisión de infraestructura de servicios públicos, encontrándose mechados de parcelas abandonadas.
Esta circunstancia ha generado la aparición de una de las más graves problemáticas jurídicas y sociales de los últimos años en relación al hábitat, evidenciada desde finales de la década del ochenta, y padecida en la época actual, que es la existencia de gran cantidad de lotes de terreno urbanos abandonados por sus dueños "baldíos históricos" de larga data, principalmente en las periferias de las grandes ciudades.
Que estos predios material y jurídicamente abandonados, producen importantes problemas de sanidad e higiene ambiental, al constituirse muchas veces en basurales y focos infecciosos que ponen en peligro la salud de los vecinos y otras permanecen también con altos pastizales siendo lugar propicio para la comisión de delitos y ocultamiento de sus autores.
Sabido es para los urbanistas que un sector poblado del territorio con baja densidad, no prospera, que crea sinergia negativa, y que está condenado al fracaso como ciudad.
En estos predios abandonados, se producen también constantes intrusiones que provocan entre otros, dos conflictos que merecen ser destacados, uno ambiental ya que sus ocupantes sin vías de regularización dominial a corto plazo, no se esmeran en procurar adecuadas construcciones edilicias, ni mucho menos en participar con el vecindario para lograr mejoras para la comunidad, más allá de sus posibilidades económicas, siendo también factores de mayor pobreza y marginalidad. Y el otro problema es el social que se observa en el repudio inmediato de los ocupantes por parte de los vecinos consolidados en el lugar, generando una importante tensión entre los vecinos, que nada aporta a la pretendida "paz social".
Destacable es que justamente esta marginalidad y pobreza son también causa de abandono de otros inmuebles que por quedar anclados en zonas de características semi-marginales sus titulares pierden todo interés en ellos, habiéndose constituido de este modo un circulo vicioso que va en aumento, y que es necesario ponerle fin, en beneficio de toda la comunidad, que paga caro con lo poco que tiene la desidia y el abandono de aquellos a los que les sobra.
Que otro perjuicio que producen los inmuebles abandonados es que se encuentran "de hecho" fuera del comercio, ya que el desinterés es tanto en la ocupación y pago de impuestos como en la venta y búsqueda de productividad o de mayor utilidad del mismo, esta característica obstaculiza directamente la circulación de bienes, el desarrollo y el progreso.
Contexto jurídico límite a la propiedad privada.
El instituto de la pérdida del dominio por el abandono del inmueble, complementa distintos aspectos de límites al derecho de propiedad de nuestro ordenamiento legal que emergen del principio de utilidad social de la propiedad privada.
En ello se enmarca el art. 2513 del C.C. cuando fija como inherente a la propiedad el derecho de poseer la cosa, disponer o servirse de ella, y "...usarla y gozarla conforme ejercicio regular," criterio reafirmado por el art. 2514 del mismo cuerpo legal, en íntima vinculación con el principio de abuso del derecho radicado en el art. 1071 por la ley 17711, tomando todos como principio rector la función social de la propiedad privada.
También la doctrina jurídica (Machado) entiende que los bienes vacantes son aquellos que han pertenecido a otros -siguiendo a Demolombe- en donde existe un desamparo de la cosa, manifestándose de manera directa o indirecta en el abandono del dominio, por conductas omisivas.
La ley castiga la incuria, el abandono, la ociosidad de uno, por constituir una valla al progreso de la comunidad y, por el contrario, premia y estimula la diligencia, la actividad de quien poseyendo un inmueble remueve obstáculos al progreso de la comunidad e incorpora riquezas (de José Levitán "Prescripción adquisitiva de Dominio)
El abandono de inmuebles debe entonces considerarse como la omisión de los actos jurídicos y fácticos que hacen al "regular ejercicio de la propiedad".
De este modo el abandono configura por omisión un abuso del derecho de propiedad y la sanción jurídica es la pérdida del dominio contemplada en el art. 2607 del C.C.
Presunciones legales:
El abandono, como conjunto de hechos negativos u omisiones durante determinados períodos de tiempo, no es una expresa manifestación de voluntad, sino que esta se manifiesta por la falta de actos posesorios, o por otros hechos especiales que lo constituyen en abandono calificado: "incumplimiento de cargas y obligaciones fiscales, no pago de tasas municipales, silencio ante el requerimiento explícito del estado (art. 919 C.C.) no oposición a actos posesorios por parte de terceros, entre otros. (conforme Dr. Alberto G. Spota, L.L. 1953 T.I. Enero Marzo, pg. 227/233) A lo que podemos sumar el incumplimiento de las obligaciones de higiene y sanidad ambiental, de seguridad, como la construcción de cercos y veredas en los predios urbanos, la producción de riesgos extraordinarios no removidos como cavas con aguas profundas, o edificios en estado de ruina con riesgos de desmoronamiento, etc., etc.
También se evidencia el abandono con actos jurídicos omitidos, como cuando el Titular del Dominio durante un plazo considerablemente largo no abonó impuestos, tasas y contribuciones, o bien los herederos no denunciaron el bien en la sucesión, o el concursado o la persona jurídica en disolución no lo denunciaron como correspondiente a su patrimonio, o no se opusieron ni trataron de recuperarlo en caso de ocupación por terceros, etc.
En definitiva, observamos que en todos los casos se configura una manifestación real y concreta de falta del CORPUS, y al prolongarse este en el tiempo o sumarse otras omisiones jurídicas, se infiere la falta del ANIMUS, configurándose por lo tanto "el abandono del inmueble"
Por ello, en tales términos es necesario establecer las presunciones legales que los jueces deberán tener en cuenta para decidir en cada caso concreto, ya que exigir judicialmente la prueba del hecho negativo u omisión, como lo es el abandono constituye sin lugar a dudas exigir una prueba diabólica.
La legitimación activa.
El juego armónico del concepto de bien vacante o sin dueño como propiedad del estado dispuesto en el art. 2342 inc. 3º, primera parte, que nos ocupa y el de la pérdida del dominio por abandono, art. 2607 del C.C. instituyen al estado, además de ostentar el carácter de protector del bien común, como legitimado activo para el ejercicio de la acción judicial.
El estado tiene una función tuitiva respecto del desarrollo urbano, seguridad e higiene públicas, entre otras, por lo que resulta obligado actuar en ejercicio de las facultades y derechos que la ley le acuerda a los fines de paliar las circunstancias.
El abandono de inmuebles materializa una lesión a los intereses difusos de la población, viéndose agraviado el bien común, y el interés público, que son tutelados por el Estado.
Dicho esto, cabe destacar que dentro de los distintos niveles estatales que reconoce nuestro ordenamiento jurídico, son las municipalidades la que guardan inmediatez con los inmuebles abandonados, las que padecen directamente los daños que por esta vía se pretenden evitar, las que tienen competencias muchas veces compartidas con las provincias y con La Nación, vinculadas con la sanidad e higiene ambiental, y es por medio del estado local que se canalizan naturalmente también los reclamos sociales en estas materias. Por ello se entiende que la prioridad en el ejercicio de los derechos que aquí se protegen debe encontrarse en cabeza de los Municipios.
La vía procesal:
Que enmarcada jurídicamente la cuestión en estudio, nos encontramos ante un hecho complejo "el abandono" que produce una consecuencia jurídica inmediata "la pérdida del dominio" que necesita del reconocimiento y la declaración judicial para ser operativo, ya que involucra el derecho de propiedad protegido por el art. 17 de la Constitución Nacional el que sanamente impide que se prive de ella a cualquier ciudadano sino en virtud de sentencia fundada en ley.
También se reglamenta la realización de actos de verificación de las circunstancias previstas en esta ley, que deberán constar en expedientes de los organismos públicos estatales y por lo tanto observar los procedimientos administrativos que rigen la materia, aspectos que otorgan seguridad y certeza jurídica a la implementación de esta ley.
Aún así, no se debe perder de vista que este instituto tiene por objeto evitar la producción de una daño ambiental y social permanente y continuo, y volcar el inmueble como factor negativo a un beneficio social, por lo que resulta necesario reaccionar con eficiencia en miras de poner fin a los efectos nocivos de la omisión antijurídica verificada, y otorgar seguridad jurídica a los actos que se desplieguen con tal objetivo.
Por todo ello se considera adecuado y se propone definir como necesaria la acción meramente declarativa, para decidirse judicialmente las cuestiones que en esta ley contempla.
Para terminar me permito citar una frases que al respecto de la tierra abandonada, pronunció uno de los indiscutibles padres de la Patria: Es de necesidad poner los medios para que puedan entrar al orden de sociedad los que ahora casi se avergüenzan de presentarse ante sus conciudadanos por su desnudez y miseria, y esto lo hemos de conseguir si se les dan propiedades (...), que se podría obligar a la venta de los terrenos, que no se cultivan, al menos en una mitad, si en un tiempo dado no se hacían las plantaciones por los propietarios; y mucho más se les debería obligar a los que tienen sus tierras enteramente desocupadas, y están colinderas con nuestras poblaciones de campaña, cuyos habitadores están rodeados de grandes propietarios y no tienen ni en común ni en particular ninguna de las gracias que les concede la ley: motivo porque no adelantan." Manuel Belgrano.
Por todo lo expuesto y demás motivos que puedan sumarse en el debate parlamentario, es que solicito a mis pares me acompañen en la aprobación del presente proyecto.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ARREGUI, ANDRES ROBERTO BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia)
JUSTICIA