JUSTICIA
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P04 Oficina 423
Secretario Administrativo DRA VILLARES MARIANA
Miércoles 16.00hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2418 Internos 2418/17
cjusticia@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 3894-D-2015
Sumario: EMERGENCIA Y REGULARIZACION DE LA PROPIEDAD COMUNITARIA INDIGENA. DEROGACION DE LOS ARTICULOS 2°, 4°, 7°, 11 Y 12 DE LA LEY 23302.
Fecha: 15/07/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 87
LEY DE EMERGENCIA Y
REGULARIZACION DE LA PROPIEDAD COMUNITARIA INDIGENA
Artículo 1º - Declárese la
emergencia nacional en materia de propiedad y posesión de tierras
ocupadas por comunidades indígenas, a raíz de los conflictos de
dominio y/o posesión que originan desalojos o lanzamientos de sus
miembros, en atención a la preexistencia étnica y cultural reconocida
por el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional.
Art. 2º - Suspéndase por
el plazo de 3 años contados a partir de la vigencia de la presente ley,
el cumplimiento de todas las medidas cautelares y/o sentencias
definitivas que impliquen el traslado de las comunidades indígenas de
las tierras que tradicionalmente ocupan y en especial las que tengan
por objeto el desalojo y lanzamiento de dichas comunidades. El Poder
Ejecutivo nacional podrá disponer la prórroga del plazo prescrito en
caso de ser necesario, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 3.
Art. 3º - En el plazo
previsto en el artículo 2º, el Estado nacional y los Estados
provinciales, deberán implementar el procedimiento previsto en la
presente ley para el reconocimiento de la posesión y propiedad de las
tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades indígenas.
Art. 4° - Se entiende por
comunidad indígena al conjunto de familias que tengan conciencia de
su identidad como indígenas, sean descendientes de pueblos que
habitaron el territorio argentino o en una región geográfica a la
que pertenece el país en
la época de la conquista o colonización, mantengan total o
parcialmente la cultura, organización social o valores de su tradición,
hablen o hayan hablado una lengua autóctona y convivan en un
hábitat común, en asentamientos nucleados o dispersos. Los
miembros de la comunidad se rigen por su propia organización socio-
institucional.
Art. 5º - Las
comunidades indígenas son personas jurídicas de derecho público no
estatal y su inscripción declarativa podrá realizarse en el Registro
Nacional de Comunidades Indígenas y en los registros provinciales
competentes con iguales efectos.
Art. 6º - La titularidad
de la propiedad comunitaria de las tierras de las comunidades
indígenas argentinas, reconocida por la Constitución Nacional y el
Convenio 169 de la OIT, se instrumentará a favor de las comunidades
y organizaciones de los pueblos indígenas respetando sus
organizaciones como pueblos y comunidades. La propiedad
comunitaria es inajenable, intransmisible, e inembargable, los títulos
de propiedad serán otorgados gratuitamente.
Art. 7º - El Instituto
Nacional de Asuntos Indígenas, ante el pedido de las comunidades y
previa comprobación de los requisitos exigidos por los artículos
anteriores individualizará las áreas de las tierras afectadas, con
relación a las cuales deberá instrumentarse la titularidad de las
comunidades indígenas. Concluida la etapa probatoria, el instituto
deberá dictar resolución, en un plazo de 30 (treinta) días hábiles.
En los registros u
órganos correspondientes, se realizará la anotación de la petición, en
resguardo de los derechos de no innovar con respecto a las tierras en
cuestión.
Art. 8º - Las
comunidades indígenas son parte en todo proceso
administrativo y judicial.
También son parte interesada en la etapa probatoria los titulares
registrales de las tierras afectadas que se hubiesen considerado
formalmente del dominio público o privado del Estado nacional,
provincial o municipal, o del dominio privado de los particulares.
Art. 9º - Las partes
legitimadas podrán cuestionar judicialmente la resolución definitiva
del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas ante la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, o las
cámaras federales con asiento en las provincias según corresponda,
de acuerdo a las reglas de competencia territorial. Interpuesto el
recurso, el tribunal solicitará las actuaciones administrativas, las que
deberán ser remitidas dentro del plazo de diez (10) días. El tribunal
imprimirá a la causa el procedimiento ajustado a derecho que
resguarde la defensa en juicio y garantice el debido proceso legal,
debiendo dictar sentencia dentro del plazo de sesenta (60) días
computados desde la fecha del sorteo del expediente.
Art. 10. - La resolución
firme del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas se publicará en el
Boletín Oficial y se protocolizará junto con la documentación que la
respalde en el registro notarial a cargo de la Escribanía General del
gobierno de la Nación, que deberá tramitar la inscripción de la
escritura de protocolización en el Registro de la Propiedad Inmueble
de la jurisdicción que corresponda.
Art. 11. - La
instrumentación de la titularidad de las tierras reconocidas como de
propiedad comunitaria de las comunidades indígenas por el artículo
75, inciso 17 de la Constitución Nacional se realizará sin perjuicio de
la indemnización que pudieren reclamar los particulares al Estado.
Art. 12. - Dispóngase la
adjudicación en propiedad comunitaria de las otras tierras aptas y
suficientes para el desarrollo humano previstas por el artículo
75, inciso 17 de la
Constitución Nacional, cuando corresponda, a las comunidades
indígenas existentes en el país debidamente inscritas. Las tierras
deberán estar situadas en el lugar donde habita la comunidad o, en
caso necesario en las zonas próximas más aptas para su desarrollo.
Art. 13. - En todos los
casos se deberá consultar y dar participación a los pueblos indígenas,
conforme lo establece la Constitución Nacional y el artículo 6 del
Convenio 169 de la OIT, con las garantías allí establecidas.
Art. 14. - Deróguense
los artículos 2º, 4º, 7º, 11 y 12 de la ley 23.302.
Art. 15. - Comuníquese
al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto de ley,
que ya fuera presentado por la Diputada MC María Elena Barbagelata
con el número 3951-D-2004, ha cobrado especial vigencia atento a la
situación crítica de algunas Comunidades de Pueblos Originarios en
relación al territorio. Los conflictos han llegado a un punto en que es
necesaria la intervención del Congreso para garantizar el
cumplimiento de una disposición constitucional con respecto a
comunidades de pueblos preexistentes, para preservar la calidad de
vida y la integridad física de los individuos en el proceso de
determinación de la propiedad comunitaria de los territorios.
La reforma de la
Constitución Nacional de 1994 y la ratificación mediante la ley 24.071
y posterior depósito en el 2000 del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), provocaron un cambio rotundo en los
aspectos normativos de la relación entre los pueblos indígenas y el
Estado argentino, generándose los pilares de una nueva política
indígena en el país.
Recordemos que la
relación entre los "indios" y el Estado argentino estaba enmarcada en
nuestra Constitución Nacional de 1853, por el artículo 67 inciso 15
que los visualizaba como "enemigos e infieles", el texto constitucional
sostenía "Proveer a la seguridad de las fronteras y conservar el trato
pacífico con los indios, y promover la conversión al catolicismo" esto
se constituyó el fundamento ideológico para la eliminación física y
cultural de numerosos pueblos indígenas. En la normativa se
impusieron las condiciones del "vencedor". Dicho texto se fue
atemperando desde tres fuentes: el derecho internacional, (con la
adhesión de nuestro país al
Convenio 107 de la OIT
sobre Poblaciones Indígenas y Tribales, ley 14.932/59); la legislación
provincial específica en la cuestión indígena y finalmente la legislación
nacional mediante la aprobación de la ley 23.302 en 1985, sobre
política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes, generándose
una política de asimilación, de integración del indígena a la vida
nacional sustentada en una mirada que ve al indígena como un ser
disminuido, que había que capacitarlo para la vida económica
nacional.
Lo novedoso de la
Constitución reformada y del Convenio 169 de la OIT, es que
reconoce como sujeto jurídico y político a los "pueblos indígenas", y
que coloca en la cúspide de la pirámide jurídica una legislación que
contempla los derechos de dicho sujeto colectivo, sujeto que siempre
tuvo legitimidad y careció de legalidad: los pueblos indígenas. No se
puede negar el carácter operativo que tiene la norma constitucional.
Ninguna legislación ni operador del sistema, podrá desconocer los
derechos que el constituyente reconoce a los pueblos indígenas: el
artículo 75, inciso 17, establece un mínimo legal de aplicación
ineludible.
También es indudable
que dicha normativa requiere un mínimo de desarrollo que le dé
andamiaje, instrumentación, a los derechos que se reconocen. "A
pesar del carácter operativo del nuevo inciso único, es conveniente
que una nueva ley federal de protección a los pueblos indígenas se
sancione a fin de dinamizar el texto supremo..." (Quiroga Lavié.)
Así el Estado argentino
reconociendo la dinámica establecida por la nueva normativa,
convocó a un proceso de consulta a los pueblos indígenas en los años
1996-1997, que se denominó Programa de Participación de los
Pueblos Indígenas, conocido como PPI, que tenía como objetivo
establecer los parámetros sobre los cuales se debía legislar y avanzar.
En dicho proceso de consulta participaron todos los pueblos indígenas
que se encuentran en nuestro país, los mismos elaboraron un
documento final en el Foro Nacional de Pueblos Indígenas
denominado "Conclusiones finales", que fue entregado en el Salón de
Pasos Perdidos del Congreso de la Nación, el 2 de septiembre de
1997, donde de manera detallada acercaban al Congreso de la Nación
la petición y visión de los pueblos indígenas, sobre las materias y
modos en que el Congreso debía instrumentar sus derechos. Así en
dicho documento se explayaron sobre sus reivindicaciones históricas,
pueblos indígenas y Estado, tierra y territorio, identidad y cultura,
medio ambiente, servicios del Estado, salud, educación, vivienda. La
única respuesta legislativa que tuvieron a la fecha, fue la ley 24.957
que incorporó la variable de auto identificación indígena en el Censo
Nacional de Población, Hogares y Vivienda del 2000 y ninguna otra
respuesta concreta tuvieron a su petición que permanece como una
demanda y una obligación de hacer para el Estado nacional y
provincial.
Por resolución 199/2000
del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se creó una comisión
que redactó juntamente con representantes de comunidades
indígenas, un Anteproyecto de ley sobre instrumentación de la
propiedad comunitaria de los pueblos indígenas argentinos, que ha
servido de antecedente del presente proyecto.
La realidad nos indica
que en nuestro país las comunidades indígenas,
conformadas por más de
mil comunidades esparcidas por todo nuestro territorio, se encuentran
bajo grave amenaza de desaparición. No obstante el reconocimiento
constitucional, se han entregado sólo una centena de títulos de
propiedad y persisten para la mayoría de las comunidades serios
problemas de reconocimiento de su personalidad jurídica por parte de
los Estados provinciales y del Estado nacional, tal cual manda la
Constitución.
La falta de
instrumentación de los derechos reconocidos por nuestra
Constitución, alienta el progresivo y cada vez más alarmante hecho
de los desalojos de comunidades indígenas por parte de empresas
extranjeras que se apoderan de territorios ancestrales de las
comunidades indígenas. Esto genera que los indígenas que las
habitan sean despojados no sólo de su vivienda y de los recursos
necesarios para su subsistencia, sino también de su forma de vida.
En el presente
anteproyecto se abordan tres temas clave de la demanda de los
pueblos indígenas: a) declaración de emergencia y suspensión de los
desalojos de los que son víctimas las comunidades; b) el
reconocimiento de la personería jurídica de los pueblos indígenas; c)
el reconocimiento de la posesión y propiedad de la tierra a través de
un procedimiento para que el derecho se efectivice.
La ley que se propone
declara la emergencia en materia de propiedad y/o posesión
comunitaria de tierras ocupadas por indígenas en razón de los
lanzamientos de los que son víctimas. En base a ello se plantea la
suspensión de las órdenes judiciales, ya sean cautelares o sentencias
definitivas, que tengan por objeto el desalojo de las poblaciones
indígenas de las tierras que ocupan.
Asimismo, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 inciso 2 del Convenio
169 de la OIT, Estado nacional en concurrencia con los Estados
provinciales, deberá
realizar los estudios pertinentes a efectos de implementar las acciones
necesarias para hacer efectiva la regularización de las tierras de los
pueblos indígenas.
Una vez determinado
con precisión cuáles son las tierras que corresponden a las
comunidades se podrá dar cumplimiento con las demás disposiciones
de la legislación vigente en cuanto al reconocimiento de la propiedad
comunitaria de las tierras indígenas. Ello pondrá fin en forma
definitiva a estos conflictos que cada vez con más frecuencia se
generan en todo el país. Es por eso que mientras que esas medidas
no se adopten y no esté precisamente determinada la titularidad de
las tierras, cualquier medida que se tome resulte injusta y parcial.
El derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas,
es al igual que el derecho a la identidad un derecho fundamental, la
negación de ese derecho o el "forzamiento" de que se adapten a
figuras ajenas a su cosmovisión, con trámites extraños a las mismas
ha generado que en la actualidad la mayoría de las comunidades
indígenas no posean personería jurídica o la que poseen es imposible
sostenerla en el tiempo de manera regular (asociaciones civiles -
cooperativas- mutuales).
Esto fue observado
inmediatamente por el gobierno nacional cuando instrumentó el
proceso de consulta denominado PPI y como fruto de ese proceso
dicta la resolución 4.811 de 1997, que simplifica de manera
considerable los requisitos para el reconocimiento de la personalidad
jurídica de las comunidades pero como es una norma de menor rango
se ve impedida en avanzar en la definición establecida por la ley
23.302, que tiene una serie de limitaciones, primero no reconoce a
organizaciones indígenas y segundo la naturaleza jurídica sigue
siendo de derecho privado.
El presente anteproyecto
conforme al expreso reconocimiento que efectúa
la Constitución Nacional
de la preexistencia étnica y cultural, legisla sobre la instrumentación
de esta personalidad jurídica teniendo como eje a la comunidad. Por
ello remarca en su artículo primero el concepto ya dado por el
Convenio 169 de la O.I.T. y en base al reconocimiento que el
constitucionalista ya ha efectuado, define a las comunidades como
personas de derecho público no estatal y dispone que la inscripción
en el registro tenga un carácter declarativo y no constitutivo,
preservándose de esta manera la igualdad y horizontalidad en el trato
con el Estado. Tales tramitaciones podrán efectuarse en los registros
provinciales o en el RENACI (Registro Nacional de Comunidades
Indígenas).
Por último, en el
anteproyecto de ley se regula sobre lo que la Constitución dispone al
"reconocer... la posesión y propiedad comunitarias de las tierras, que
tradicionalmente ocupan". La cuestión de tierras, como se la conoce
en la agenda de demandas indígenas, se regula instrumentando la
titularidad a favor de las comunidades y organizaciones de los
pueblos indígenas, respetando de esta manera a las organizaciones
que como pueblos poseen, en virtud de que el respeto a la identidad
implica, entre otras cuestiones, el pleno reconocimiento de sus
territorios, posesiones y la relación que tienen con ella y con sus
pares. Acentuándose de esta manera el derecho que poseen las
comunidades indígenas a tener sus propias organizaciones
sustentadas en la existencia de las comunidades. Se salda, asimismo,
la obligación impuesta por la legislación actual de generar ficciones de
que existen de manera aislada, provocándose el fraccionamiento y
dispersión de sus organizaciones y sus tierras.
En el artículo 6° se hace
hincapié en el carácter inajenable, intransmisible e inembargable de
las tierras, que deberá figurar al efectuarse cada uno de
los reconocimientos de
propiedad o posesión y expresamente al expedirse los títulos de
propiedad comunitarios asegurando gratuidad del trámite. Ello así por
cuanto las comunidades indígenas poseen una relación con la tierra
muy diferente de la que tienen los que no son miembros de esa
comunidad. Tal como señala la doctora Elena Highton en su artículo
titulado Propiedad comunitaria, nuevo derecho, publicado en la
"Revista Plenario" de agosto de 1996: "La propiedad comunitaria une
a sus miembros no tan sólo para asegurar sus satisfacciones
materiales, sino, sobre todo, para realizar el bien común, como medio
desenvolver sus personalidades, integrándolos en la escala humana y
en la libertad. En aquella modalidad de la propiedad colectiva, se
conjuga una pluralidad de individuos que actúan como un haz de
voluntades, constituyendo un grupo social autónomo y, con
frecuencia, una actividad laboral inteligentemente organizada, dirigida
a la consecución del bien de la sociedad. La propiedad pertenece a la
comunidad misma y no a los individuos que la integran. Además,
existe un nexo inderogable entre la propiedad comunitaria y el
trabajo, pues se halla vinculada con un sistema social y general de
autogestión".
A los efectos de
determinar cuáles deben ser consideradas tierras indígenas, debemos
considerar lo acordado 169 de la OIT, que entiende por tierra
indígena las tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades
aborígenes, y especialmente lo dispuesto en el artículo 13, inciso 2,
que dispone: "La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16
deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del
hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan
de alguna otra manera."
En este sentido se debe
considerar tierra indígena a todos los sitios clave para la obtención de
recursos de los miembros de las comunidades o aquellos que resultan
hitos culturales, así como también los caminos y
senderos que se utilizan
para llegar a ellos.
La clave aquí es el
reconocimiento de la propiedad comunitaria, una propiedad que se
encuentra al servicio de la comunidad real, pues no hay que soslayar
que los pueblos indígenas son por esencia comunitarios y
colectivistas, y que se encuentran adheridos a la naturaleza".
El procedimiento que se
habilita en el anteproyecto atiende los derechos de los pueblos
indígenas y a los principios constitucionales de congruencia y de
defensa. Las comunidades indígenas serán parte activa en el mismo
por lo cual deberán fundar su petición y probar los alcances de sus
derechos, mediante cualquier medio probatorio, periciales
antropológicas, registros históricos, evidencias arqueológicas,
existencia de cementerios, toponimia indígena de la tierra que se
reclama, y todo otro medio probatorio atendiendo fundamentalmente
el carácter de culturas sin grafía.
De manera preventiva, y
a los efectos de cualquier acción compulsiva sobre las comunidades,
se prevé un mecanismo de protección consistente en la anotación de
la litis en los registros de propiedad respectivos. Se prevé una vía
recursiva ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal o las cámaras federales que por jurisdicción
corresponda.
Como parte de otro
proceso y atento a que se podrían llegar a afectar derechos
constitucionales, se prevé la posibilidad de que se efectúe un reclamo
indemnizatorio, que bajo ningún pretexto podrá condicionar el
reconocimiento de tierras de las comunidades indígenas.
Todo este proceso
requiere de la activa participación de las comunidades indígenas toda
vez que se afectan sus intereses. Dicha participación es un requisito
necesario para cumplimentar lo dispuesto en el artículo 75, inciso 17,
de la Constitución Nacional, tal como señala Bidart Campos al
destacar
que "como último punto
la norma alude a asegurar la participación del pueblos indígenas en la
gestión referida a sus recursos naturales y a los otros intereses que
los afecte, Como ninguna otra norma de la Constitución, tampoco
ésta debe permanecer bloqueada o convertida en un enunciado
teórico sin aplicabilidad" (conf. Tratado elemental de derecho
constitucional argentino, tomo VI, p. 374).
Por todo lo expuesto
solicitamos el tratamiento y aprobación del presente proyecto de ley.
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
TROIANO, GABRIELA ALEJANDRA | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
POBLACION Y DESARROLLO HUMANO (Primera Competencia) |
JUSTICIA |
LEGISLACION GENERAL |