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JUSTICIA

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P04 Oficina 423

Jefe DRA. FARIAS NATALIA MICAELA

Miércoles 16.00hs

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 4030-D-2016

Sumario: TRANSFERENCIA DE LA REGISTRACION DE AUTOMOTORES, MOTOVEHICULOS Y MAQUINARIAS AGRICOLAS, VIALES E INDUSTRIALES A LAS JURISDICCIONES PROVINCIALES Y A LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES.

Fecha: 29/06/2016

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 82

Proyecto
TRANSFERENCIA DE LA REGISTRACIÓN DE AUTOMOTORES, MOTOVEHICULOS Y MAQUINARIAS AGRICOLAS, VIALES E INDUSTRIALES A LAS JURISDICCIONES PROVINCIALES Y A LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES
ARTÍCULO 1.- El Poder Ejecutivo Nacional transferirá con carácter definitivo la competencia para registrar automotores, motovehículos y maquinarias agrícolas, viales e industriales a las jurisdicciones provinciales y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires quienes quedan obligadas a constituir los Registros Provinciales de la Propiedad Automotor.
ARTICULO 2.- La transferencia deberá hacerse efectiva durante el transcurso del primer año de vigencia de la presente Ley.
ARTICULO 3.- Los requisitos específicos de la transferencia se establecerán mediante convenios a suscribir entre el Poder Ejecutivo Nacional y cada una de las jurisdicciones y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de acuerdo con las particularidades propias de cada una de ellas. Dichos convenios serán refrendados por medio de las legislaturas provinciales.
ARTÍCULO 4.- Cada jurisdicción deberá designar y/o crear la dependencia administrativa de la cual dependerán sus registros y que tendrá por misión la coordinación del funcionamiento de los mismos. En particular, asumirá las siguientes funciones:
1. Gestionará, coordinará y evaluará la organización y el funcionamiento de los registros.
2. Entenderá en el estudio de su territorio y de la demanda en materia de registro a efectos de determinar las necesidades de creación de nuevos registros o la unificación y/o supresión de los ya existentes.
3. Intervendrá de manera integral en los procedimientos de selección, designación y/o remoción de los denominados Encargados Titulares de los Registros, los cuales podrán a futuro recibir otra denominación.
4. Proveerá a la Dirección de Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios o al área que la reemplace a futuro de información sobre el funcionamiento de los mismos, por su propia iniciativa y/o a solicitud de dicha Dirección.
ARTICULO 5.- La función que actualmente desempeñan los Encargados Titulares de registro será llevada a cabo por un funcionario público que formará parte de la administración pública jurisdiccional y quedará regido por la normativa de regulación del empleo público propia de cada jurisdicción. Se suprimen los cargos de Encargado de Registro Nacional.
ARTICULO 6.- La cobertura de cargos se realizará por medio de concursos de oposición y antecedentes pudiendo la jurisdicción nombrar responsables interinos de cada registro hasta tanto se reglamente la metodología de cobertura de cargos y se sustancien los concursos correspondientes.
ARTICULO 7.- Las administraciones públicas jurisdiccionales absorberán al personal que actualmente se desempeña en los registros seccionales de cada uno de sus territorios, pasando a regirse por la normativa de regulación del empleo público provincial.
ARTICULO 8.- La transferencia de la competencia registral se hará conjuntamente con los recursos con los que actualmente se financia la actividad. En tal sentido se establece que los emolumentos mensuales que perciben los actuales Encargados de Registro serán percibidos por la jurisdicción provincial a partir de la fecha de transferencia efectiva del servicio. La liquidación de aranceles se realizará de acuerdo con la normativa vigente a la fecha de sanción de la presente Ley y/o la que se dicte a futuro. El convenio de transferencia establecerá los criterios a seguir frente a futuras modificaciones tanto de las tasas arancelarias, en su monto y/o en su concepto, como de la reglamentación de liquidación de las mismas.
ARTICULO 9.- Los excedentes de la actividad registral, una vez cubiertos todos los gastos vinculados a la infraestructura material y de recursos humanos, quedarán destinados a sostener campañas de educación vial y de prevención de accidentes de tránsito.
ARTICULO 10.- El Poder Ejecutivo Nacional garantizará el mantenimiento de un sistema único de registro en todo el territorio de la Nación conservando la potestad regulatoria sobre los aspectos técnicos registrales. En tanto que las jurisdicciones tendrán la facultad de normatizar los aspectos vinculados a la organización y gestión de los Registros Provinciales. Asimismo, y con el fin de asegurar idénticas obligaciones registrales y de posesión de los bienes para todos los habitantes del país el Poder Ejecutivo Nacional promoverá la firma de un convenio multilateral con todas las jurisdicciones. El mismo tendrá por objeto la unificación del gravamen de patentamiento, tomándose para la determinación de la base imponible la valuación fiscal de bienes establecida por la Administración Federal de Ingresos Públicos. Asimismo se instara a las jurisdicciones provinciales a la unificación de alícuotas y verificación de la obligación de registrar y patentar en el domicilio legal correspondiente.
ARTICULO 11.- La Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y Créditos prendarios prestará a las jurisdicciones la asistencia técnica y administrativa que éstas soliciten.
ARTICULO 12.- Las jurisdicciones participarán del desarrollo y mantenimiento del sistema registral de automotores, motovehículos y maquinarias agrícolas, viales e industriales, respetando las normas en vigencia y las que se impartan en el futuro, reservándose el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la facultad de fiscalización sobre los Registros Provinciales, bajo la forma y modalidad que se establezca en los respectivos convenios jurisdiccionales, a los que se hace referencia en el Art. 3 de la presente.
ARTICULO 13. - La presente ley deberá ser reglamentada en el plazo de los noventa (90) días de su promulgación.
ARTICULO 14.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Existen actualmente en nuestro país más de 1500 Registros Seccionales de la Propiedad Automotor dependientes de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios (En adelante DNRPA) del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Se trata de un servicio territorialmente desconcentrado cuya dependencia administrativa se inscribe en la órbita del Gobierno Nacional.
El sistema de registración de la propiedad automotor fue creado con la sanción del Decreto-Ley 6582 el 30 de abril de 1958, y se fundamentó en razones vinculadas a la prevención del delito, bajo la consideración de que lo establecido en el Código Civil resultaba insuficiente en relación con la propiedad de un bien de carácter móvil. La norma se sostiene en el principio de sustituir la prueba de la propiedad mediante la posesión por la exigencia de la inscripción en un Registro. Asimismo, los redactores del proyecto, recuperando la experiencia nacional e internacional, decidieron que tuviera "carácter nacional" con "vigencia en todo el territorio del país". En el artículo 8º se crea específicamente el Registro de la Propiedad del Automotor y se establece que por medio de la reglamentación se determinará el número de secciones en que se dividirá territorialmente el país así como los límites de cada una de ellas, a los efectos de que los automóviles se inscriban en su lugar de radicación. Así se da inicio a la existencia de los llamados Registros Seccionales.
Cada Registro Seccional está a cargo de un Encargado Titular, designado por el Estado Nacional a efectos de llevar adelante la actividad mediante recursos materiales y de infraestructura de su propiedad y a través de la contratación de personal que él mismo efectúa. Para ello la normativa establece un sistema de aranceles por los servicios prestados, de cuya complejísima liquidación el Encargado del Registro tiene derecho a un porcentaje importante de los mismos a efectos de financiar las actividades que lleva a cabo, denominado "emolumento mensual”, quedando el resto destinado a la Subsecretaría de Coordinación del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Sólo a modo de ejemplo y tomando un análisis propio efectuado hacia el año 2012, de los aranceles de la registración de un automóvil que sumaban un total de 49 el Encargado Titular percibía aproximadamente el 100% del valor de un 31% de ellos, y entre el 50 y 90% de otro 6% de aranceles. A su vez de las sumas destinadas a ser percibidas por la Subsecretaría de Coordinación debe retirar diversos montos fijos ya estipulados, denominados descuentos, por diversos trámites. Finalmente, de lo que se denomina "recaudación remanente", la norma establece el siguiente criterio de retribuciones, las cuales se adicionan a los montos que ya se han mencionados en lo que antecede
Tabla descriptiva
Podría afirmarse que la registración de automotores, es uno de los servicios públicos que desde más larga data, y expresado en términos actuales, ha sido tercerizado por el Estado. Esta actividad genera un margen de rentabilidad importante que es la principal fuente de motivación para que un particular decida aceptar llevar a cabo esta actividad y que se ve fortalecida con el crecimiento de la economía nacional, en tanto que uno de sus principales indicadores es precisamente el aumento de la venta de automotores, motovehículos, maquinarias agrícolas viales e industriales. Sin embargo, su intervención es meramente una intermediación en tanto que no incorpora valor agregado al servicio.
Como puede observarse en el Gráfico 1 la década de los '90 duplicó el patentamiento respecto de la década de los '80, situación que se mantuvo en la década pasada pese a la crisis del 2001, en tanto que en los años siguientes el patentamiento anual duplicó el promedio mensual anual de los '90. Según el Boletín Estadístico de la DNRPA al mes de abril del año 2016 el parque automotor de la Argentina es de 13.922.813 unidades lo que arroja una tasa aproximada de una unidad por cada 3,07 habitantes.
Tabla descriptiva
FUENTE: ACARA. Mercado automotor y de motovehículos de la República Argentina. Diciembre de 2010.
Se desconocen las razones históricas que llevaron al Gobierno Militar de Aramburu a optar por este formato institucional, lo cierto es que difiere de prácticamente toda la enorme vastedad de Registros de todo tipo de que dispone el Estado Nacional. La actividad de Registración es eminentemente pública y es llevada a cabo en dependencias administrativas estatales por empleados públicos y bajo la conducción de autoridades de carrera y/o políticas. Un dato en cierta medida anecdótico, aunque quizás no tanto, es que el decreto de creación fue firmado exactamente el último día de su mandato presidencial, ya que el 1º de mayo asumía el Dr. Frondizi, electo democráticamente.
A más de medio siglo de su creación, y desde un punto de vista estrictamente pragmático los resultados de este sistema podrían evaluarse como positivos en términos de la eficacia de la registración. Sin embargo, si atendemos a otros criterios podremos plantear varios interrogantes. Sin lugar a dudas los aranceles de registración no son ni han sido despreciables en cuanto a su monto, por ende sería de interés preguntarse, por ejemplo, si este sistema gestionado por terceros es eficiente en cuanto a la carga financiera que debe asumir el comprador. Asimismo como la actividad genera márgenes de rentabilidad también podría preguntarse ¿por qué no se adoptó el mecanismo de "concesión del servicio", renovable cada cierto período de tiempo, y no la forma actual de nombramiento unipersonal con carácter cuasi vitalicio del Encargado del Registro (salvo que por incumplimiento de su función deba ser sumariado y removido del cargo). En tercer lugar, y desde un criterio de organización administrativa, ¿se podría decir que se trata de un servicio descentralizado, como afirma su decreto de creación, o es un servicio solamente desconcentrado territorialmente, pero a cargo del Estado Nacional?. En el mismo sentido, y dado que las provincias son las que perciben los impuestos a las patentes, ¿no sería más adecuado que sean éstas las que, desde un verdadero principio descentralizador, llevaran a cabo la registración?. Finalmente, desde un punto de vista jurídico, ¿no sería necesario clarificar la índole del sistema de registración y la función del Encargado, a la luz de los principios de derecho administrativo hoy vigentes, a efectos de terminar con las controversias judiciales que proliferaron todos estos años?
La atipicidad del diseño del sistema ha generado una larga controversia jurídica, tanto en sede administrativa como en sede judicial, sobre dos aspectos fundamentales: a) la condición jurídica del cargo de Encargado del Registro: ¿son funcionarios públicos o realizan un ejercicio liberal de la profesión?, y en ambos casos si tienen o no relación de empleo con el Estado y b) la condición jurídica de los Registros Seccionales: ¿son organizaciones privadas, públicas o paraestatales?
Ambas cuestiones se presentan paralelamente como materia de discusión, pero la mayor controversia la suscita la condición del Encargado de Registro, siendo que se reconoce que "constituye una modalidad inusual en el tipo de vinculación" (Dictámenes 142:11). De hecho la Suprema Corte de Justicia apeló en su momento a homologarla con otras figuras jurídicas similares como la profesión del escribano. Los mismos Encargados de registro llevaron a sede judicial reclamos laborales aduciendo la no aplicación del régimen de incompatibilidades del empleo público tanto para el desempeño paralelo de un cargo público como para la percepción simultánea de un beneficio jubilatorio.
En consecuencia, conviene exponer aquí una apretada síntesis de los principales hitos administrativos y judiciales de esta discusión desde el año 1977 hasta la fecha. Y ello en virtud del convencimiento de que la elevada judicialización de la cuestión conlleva una carga de ineficiencia del funcionamiento del Estado, todo lo cual quedaría resuelto con una mejora del diseño del sistema que clarificara de una vez y para siempre el estatus jurídico de ambas figuras, Registro y Encargado, toda vez que las situaciones de confusión jurídica son la plataforma para la inequidad y la mala administración. De allí la importancia de informar a través de estos fundamentos a los Señores y Señoras Diputados acerca de la carga que para el Estado ha significado esta situación controversial, que en algunos aspectos aún sigue vigente.
Sobre el estatuto jurídico del cargo de Encargado Titular del Registro registramos sucesivos antecedentes que han significado avances y retrocesos en los dos sentidos interpretativos posibles: a) como sucedáneo del ejercicio liberal de la profesión o b) como funcionario público dependiente de la administración.
1. Dictámenes 142:11 de la Procuración del Tesoro de la Nación. Se admitió la fuerte dependencia de los Encargados titulares respecto del Estado Nacional, atento a la índole de las funciones encomendadas y la responsabilidad estatal emergente, y se concluyó que resultaba aplicable el régimen de incompatibilidades para el empleo público establecido en el Decreto Nº 8.566/61 modificado por su similar Nº 894/01, con base en la presencia de una relación de empleo público.
2. Fallos 305:981. Si bien la causa versa sobre la estabilidad en el empleo público de los Encargados de Registro y no sobre las incompatibilidades, el fallo de la CSJN retrotrae la interpretación a una consideración liberal de la profesión. Dice: "Que además en el ámbito del art. 86 inc. 10 de la Constitución Nacional- al referirse a los "empleados de la administración"-, no puede incluirse al titular de un registro cuya regencia implica el ejercicio de una profesión liberal, con las características remuneratorias y responsabilidades propias de éstas, corriendo a su cargo la provisión del local necesario y del personal; ello autoriza a tener presente disposiciones constitucionales que protegen al ejercicio de aquéllas como la doctrina de esta Corte lo ha hecho en el caso de escribanos (...) para lo cual ha admitido, además, que es plausible someterlos al juicio de los tribunales establecidos para ellos, en lo referente al ejercicio de su profesión (:..) lo que guarda analogía con el especial mecanismo establecido en el artículo cuestionados de la ley 20.167 para la remoción de titulares de registro de automotores".
3. El fallo citado precedentemente cambió la visión de la Procuración. Expresó que teniéndolo presente "resulta procedente variar el criterio sostenido por esta Procuración, dando por sentado que la relación de los citados Encargados con el Estado es ajena al "empleo Público, ello, al menos, en tanto el citado tribunal no varíe la doctrina emergente del fallo a que se ha hecho referencia. Atento a la conclusión que antecede, no resulta aplicable al Encargado de Registro Seccional de la Propiedad del Automotor el régimen aprobado por decreto 8566/1961" (Dictámenes 171:179) .
4. Con posterioridad se dictan los Decretos 644/89 y 2265/94 por medio de los cuales se establece el Régimen de designación, estabilidad, sanción y remoción de los Encargados de Registros Seccionales. En primero de ellos, en su art. 7º 1º párrafo estableció que "no constituye una relación de empleo". En tanto que su modificatorio, a la vez que ratifica lo expresado en su art. 1º también afirma que son "funcionarios públicos".
5. Se dicta el Decreto Nº 894/2001 que hace variar nuevamente la situación ya que incorpora con otra redacción una incompatibilidad ya prevista en el texto original del Decreto 8566/1961, la cual expresa: "el desempeño de una función o cargo remunerado o prestación contractual con o sin relación de dependencia, bajo cualquier modalidad en la Administración Pública Nacional, es incompatible con la percepción de un beneficio previsional o haber de retiro proveniente de cualquier régimen de previsión nacional, provincial o municipal. La referida incompatibilidad se aplicará con independencia de las excepciones específicas que se hayan dispuesto o se dispusieren respecto del presente decreto, sus modificatorios y complementarios". Ello promovió una consulta a los organismos competentes sobre su aplicabilidad al caso que nos convoca.
6. Dictámenes 1842/2001 del Servicio de Asesoramiento Jurídico Permanente del entonces Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Manifestó que el Decreto citado previamente no es aplicable a los Encargados titulares dado el especial diseño del sistema registral, y ponderando en ese aspecto que si bien revisten el carácter de funcionarios públicos, no se vinculan con el Estado Nacional mediante una relación de empleo público, perciben una retribución y no una remuneración, que dicha retribución dimana de los aranceles que se cobran en cada una de la divisiones territoriales por las tareas registrales que los funcionarios llevan a cabo y que rigen por imperio de lo regulado en las resoluciones ministeriales que los crearan, y que, por ende, los mencionados aranceles, y por extensión, los emolumentos de los Encargados titulares, no se derivaban del presupuesto nacional
7. Dictámenes 68/2002 de la Oficina Nacional de Innovación de la Gestión . Consideró que dada la estructura organizativa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos vigente a esa fecha, y atento a las acciones confiadas a la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios, los Registros seccionales mantienen con el citado organismo una dependencia funcional.
8. Dictámenes 101/2002 de la Oficina Nacional de Innovación de la Gestión . Amplió el dictamen anterior tomando en cuenta la estructura organizativa del Ministerio de Justicia recientemente aprobada. Y si bien a partir de ello consideró que "no puede determinarse que dichos Registros seccionales integren el cuadro organizativo de la Dirección de la que dependen, ya que no se encuentran graficados en la normativa encontradas", pero teniendo en cuenta las acciones encomendadas a cada uno de los departamentos de la dirección Nacional, ellos "responden a la necesidad de organización y control de los mismos (de los Registros seccionales) motivo por el cual, si bien estructuralmente no se puede establecer dicha dependencia funcional, la misma se desprende de la interpretación de la normativa".
9. Dictamen 1240/2002 de la Oficina Nacional de Empleo Público. Se menciona como antecedente un dictamen de la Procuración del Tesoro donde se había revisado la posición original, revisión que fuera descripta en el punto 3 . Allí se establecía que "para determinar la figura del funcionario público es necesario recurrir a los siguientes parámetros: a) la pertenencia a las filas del Estado, entendiéndose el término Estado en su sentido más amplio, comprensivo de la Administración central y la descentralizada, las entidades autárquicas, las sociedades y empresas del Estado, las sociedades de economía mixta, las sociedades con participación estatal mayoritaria o minoritaria, y cualquier otro tipo de entidad, de Derecho público o de Derecho privado, de la que el Estado se valga para sus actividades, cometido su objetivos; b) la irrelevancia de la naturaleza jurídica de la relación que haya entre el Estado y quien cumple funciones para él, y del régimen jurídico que rija esa relación; c) la prestación de servicios o el ejercicio de funciones para el Estado o a nombre del Estado (o ambas cosas) -que conllevan o no participación en la formación o ejecución de la voluntad estatal- en cualquier nivelo jerarquía, en forma permanente, transitoria o accidental, remunerada u honoraria, enderezada al cumplimiento de fines públicos, sea cual fuere la forma o el procedimiento de designación del funcionario".
10. Dictamen 1643 del año 2002 de la Subsecretaría de la Gestión Pública . Sostuvo que "la especie 'el Registro Seccional' de marras se trata de una organización para estatal que cumple fines públicos y propios del Estado: recaudación arancelaria, y cuya autoridad, su 'Encargado', es un funcionario público designado por el Estado que percibe como retribución por sus servicios una suma proveniente del peculio público que resulta de un porcentaje o monto fijo de los aranceles que recauda". Y concluye que hay "una entidad de la que el Estado se vale para el cumplimiento de sus actividades, y su 'Encargado', no obstante no tener una relación de empleo, presta servicios para el Estado y a su nombre para el cumplimiento de fines públicos. Se trata, entonces, de manera indubitable de un funcionario público que cumple funciones en una entidad para estatal que se encuentra comprendida por el Régimen sobre Acumulación de Cargos, Funciones y/o Pasividades, aprobado por el Decreto 85676/1961, y, en consecuencia, no puede acumular a su cargo un beneficio previsional o haber de retiro proveniente de cualquier régimen de previsión nacional, provincial o municipal"
11. Con posterioridad la Procuración del Tesoro de la Nación recoge las consultas efectuadas a la Subsecretaría de la Gestión Pública y expresadas en su dictamen 1643/2002. Sin embargo sus consideraciones difieren de ésta (Dictámenes 242:446). Expresa que el Registro Nacional de la Propiedad Automotor no es una hacienda paraestatal porque no tiene personalidad jurídica propia, ya que depende de una Dirección y le corresponde a ésta determinar el número de Registros necesarios así como su lugar de instalación. Asimismo el vínculo que une a los Encargados con el Estado es de naturaleza contractual, "sin perjuicio de que toda su actividad, como así también sus derechos y deberes se encuentre regulados por la ley y sus reglamentos", de allí que rigen para ellos las mismas incompatibilidades establecidas para los funcionarios públicos.
12. CSJN, L. 502. XLIV Longombardo, Marta Cristina y otro c/ EN M° J. DNRA y Créditos Personales s/ amparo ley 16.986 de fecha 29/06/2010 en el caso Longombardo, Marta Cristina y otro c. en Mº J. DNRA y Créditos Prendarios. La Corte hace suyo el dictamen de la Procuración en el cual se sostiene que sí están alcanzados por el sistema general de incompatibilidades por acumulación de cargos. Tal aseveración se fundamenta en que los Encargados "cumplen una función pública registral" y que "revisten el carácter de funcionarios públicos". Y aunque el régimen de creación de la figura de Encargado aclara que no tienen una relación de empleo, la Procuración sostiene que ello no significa que estén excluidos del régimen de incompatibilidades, pues el ámbito de aplicación personal y material de este último es más amplio que la mera relación de empleo. Considera que no resulta aplicable para resolver la controversia la doctrina de los Fallos: 305:981 en el que había caracterizado como ejercicio de una profesión liberal a la que desarrollan los Encargados de Registro, asimilándolos a la situación de notarios.
Hoy existe cierto consenso en que son funcionarios públicos. Y aunque no revisten relación de empleo con la administración pública también se acepta que están alcanzados igualmente por el régimen de incompatibilidades establecidas por los decretos Nº 8566/61 y su Decreto 894/2001. Pero como dijimos la discusión aún no ha sido zanjada totalmente y algunos la reeditan de distintas maneras. Por ejemplo, Basteiro concluye que para los Encargados registrales optar por la percepción del beneficio previsional o mantener el desempeño del cargo resignando los emolumentos, no resulta materialmente aplicable. Ello en virtud de que el emolumento que perciben en carácter de retribución personal por sus funciones es fuente a la vez de financiamiento de los gastos que demanda la mantención del Registro (infraestructura y personal). Sin embargo su razonamiento incurriría en una falacia en tanto que es totalmente posible que pueda dejar de percibir los haberes previsionales si desea continuar con el cargo. Es decir que sí hay una opción posible para evitar la incompatibilidad.
Otra cuestión derivada de ésta, y de importancia para el presente proyecto, es que en caso de ausencia, licencia u otra necesidad de inasistencia de parte del Encargado Titular deberá ser reemplazado en sus funciones por el Encargado suplente y/o en su defecto por el Suplente Interino. Cabe destacar que estos suplentes no mantienen ningún tipo de relación con el Estado, siendo empleados del Encargado Titular del Registro. Es más, la normativa se ocupa de aclarar esta condición: "los colaboradores del Encargado del Registro carece de toda relación con el Estado”.
Esta cuestión nos remite a los derechos que tienen dichos Encargados en tanto funcionarios públicos, aun cuando no revisten relación de empleo. El art. 3º del Decreto 644/89 establece como derechos: a) la permanencia en el cargo, b) a una retribución por sus servicios y c) a licencias, justificaciones y franquicias.
En cuanto a las licencias y franquicias en su art. 6º establece las siguientes:
a) Ordinaria: 35 días corridos al año
b) por razones de salud: "el tiempo que requiera el restablecimiento", en suma indefinida.
c) Por desempeño de cargo no permanente de orden nacional, provincial o municipal.
d) Extraordinaria: hasta 6 meses cada 5 años
e) Por maternidad, matrimonio y fallecimiento: se rige por el decreto 3413/79: régimen de licencias, justificaciones y franquicias para la Administración Pública Nacional.
f) Franquicias: 5 días hábiles por mes. En caso de ser más debe estar sujeto a autorización expresa.
De lo expuesto se pueden proponer algunas conclusiones. En primer lugar el régimen de licencias es aún más beneficioso que respecto de quienes sí tienen relación de empleo con el Estado. En segundo, las suplencias, ejercidas por personal que no tiene ningún tipo de relación o vínculo con el Estado y que son empleados del Encargado de Registro, podría en algunas circunstancias ser más que prolongada. En estas circunstancias este servicio público queda en manos de personas sobre las cuales el Estado no ejerce ningún tipo de control, excepto reclamar al propio Encargado su desafectación a las funciones encomendadas, cuando hubieren cometido algún acto motivo de sanción.
Un último comentario a la estabilidad en el cargo tratándose de un servicio público delegado por el Estado. Como se dijo, una actividad que indudablemente tiene que tener márgenes de rentabilidad que la hagan sustentable e interesante para particulares, sería de interés público que sea una actividad delegada por plazos determinados y no vitalicia, ni sujeta a ningún tipo de reevaluación más allá de la acreditación de antecedentes o idoneidad al momento de concursar el cargo. Cabe señalar que la Resolución MJSyDH 356/04 vino a enmendar esta situación expresando en sus considerandos que "corresponde introducir un mecanismo de evaluación periódica para asegurar el correcto, desempeño de la función encomendada a los Encargados, y procurar una eficaz prestación del servicio, con los consiguientes beneficios para la comunidad, entre otras tantas modificaciones que introducía a este régimen laboral". Sin embargo, prontamente, apenas unos 8 meses después se la deroga por medio de la Resolución MJSyDH Nº 270/04. El Estado reconoce allí que se actúa así respondiendo al reclamo de la Asociación Argentina de Encargados de Registro de la Propiedad Automotor "que (...) por Expediente M.J. y D.H. N° 144.069/04, ha peticionado su derogación, entendiendo que, los principios de transparencia y eficacia, rectores del servicio público a ellos encomendado, se encuentran garantizados por la normativa antes vigente".
Finalmente, sobre este tema también pueden hacerse consideraciones vinculadas a la transparencia tanto en la selección de personas para el cargo como en el ejercicio de la función del mismo. Sin disponer de información en contrario, sin embargo no puede dejarse de lado que se necesitaron varios años hasta que se introdujo la selección por concurso de estos funcionarios, así como también lo ya mencionado respecto de la carencia de un sistema de evaluación de desempeño. En tal sentido, los cargos terminan transformándose en vitalicios, y en algunos casos cuasi-hereditarios o sometidos a prácticas de nepotismo.
Pasemos ahora al segundo motivo de controversia: los Registros Seccionales y su condición jurídica dentro de la estructura del Estado.
En general, la doctrina sostiene que las personas jurídicas públicas pueden ser de dos tipos: las estatales y las no estatales. Dentro del campo de las primeras podemos consignar todos los organismos y entes que integran la administración pública. Sin embargo dentro de las segundas también se pueden incluir organismos que, aún cuando no pertenecen a ella, ya sea porque así fueron creados por ley, o porque por su naturaleza son incompatibles con la condición de estatal, se rigen por normas del derecho público.
Para mayor precisión sobre este punto hacemos nuestras las palabras de Marienhoff acerca de que las personas jurídicas públicas estatales son aquellas cuyo "origen es siempre estatal; sus 'fines' son fines esenciales y específicos del Estado; emiten actos administrativos; sus órganos personas son funcionarios o empleados sometidos a una relación de derecho público; su patrimonio es del Estado, pudiendo integrarse el mismo por bienes del dominio público o del dominio privado; tiene prerrogativas propias de la Administración Pública, especialmente la potestad de imperio, ejercida ésta en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad". En cambio, las personas jurídicas públicas no estatales son aquellas en las que: "Su origen o creación puede responder a un acto del Estado o de los particulares; sus fines, si bien han de ser indispensablemente de 'interés general', no es menester que coincidan en todo o en parte con los fines específicos del Estado, ... trátase de un interés general menos intenso que el que satisface el Estado como función esencial y propia de él; sus órganos personas no son funcionarios o empleados públicos; ... su patrimonio no es totalmente del Estado, aunque parte puede ser de éste; por la índole de la actividad que ejercen están sometidas a un control más o menos riguroso por parte del Estado; pueden poseer cierto poder coactivo o de imperio sobre los administrados o particulares que actúan del ámbito en el que el ente ejerce su actividad" .
De acuerdo con esta caracterización los Registros Seccionales se encuadrarían plenamente dentro del grupo de personas jurídicas públicas no estatales en tanto habiendo sido creadas por el Estado están sometidas a un control por parte de éste y tienen cierto poder coactivo o de imperio sobre los administrados. Pero que se diferencian de las públicas estatales en que su órganos persona no son empleados públicos (a excepción del Encargado que es funcionario público según se ha determinado) y que su patrimonio no es del Estado. En cuanto a sus fines son específicos y coinciden plenamente con los del Estado, a diferencia por ejemplo de los colegios profesionales, entidades públicas no estatales, que pueden tener otros fines tales como la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, culturales, de asistencia social, o previsionales.
Por otro lado, durante mucho tiempo existió consenso acerca de que se trataban de "organizaciones paraestatales", o como lo expresa la normativa en la materia, "hacienda paraestatal". Sin embargo el Dictamen Nº 314 del 6 de septiembre de 2002 de la procuración del Tesoro afirma taxativamente que "El Registro Nacional de la Propiedad Automotor no es una hacienda paraestatal pues no tiene personalidad jurídica propia ya que, conforme lo establece el artículo 7º del Decreto-Ley Nº 6582/58, depende de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y Créditos Prendarios".
Tal como se dijo existen más de 1500 Registros Seccionales en todo el país, cifra que incluye los vinculados a automotores, motovehículos y maquinaria agrícola, vial e industrial. Un dato relevante para la fundamentación del presente proyecto es que el una altísima proporción de los Registros se encontraron intervenidos o a cargo de un responsable interino durante mucho tiempo. Hacia el año 2012 casi la mitad de los Registros seccionales del país atravesaban una situación de irregularidad en cuanto a su constitución. En el caso particular de Santa Fe, la provincia que represento, existían 154 registros seccionales de los cuales se encontraban intervenidos 67, lo que equivalía a un 43,5%. A la fecha no es posible actualizar esta información en virtud de que ha sido retirada de la consulta pública.
Tabla descriptiva
FUENTE: Elaboración propia en base a información web de la Dirección Nacional de Registros de la Propiedad Automotor y Créditos Prendarios. (Año 2012)
Hasta aquí hemos desarrollado una descripción del estado de situación en materia de Registros Seccionales con un fuerte acento en su conflictiva condición jurídica. Se ha señalado también que en la práctica la mitad de los mismos se encuentra en una condición de no regularidad. Pasaremos ahora a considerar un último aspecto vinculados a la organización jurídico-política de nuestro país y la de sus diferentes administraciones públicas.
El Decreto 6582/58 se explayaba en uno de sus considerandos sobre la condición federal de este sistema de registro: "la creación de un organismo nacional descentralizado, como es el que se establece, se adapta a las exigencias de nuestro sistema federal de gobierno, por cuanto se relaciona con la aplicación práctica de las nuevas normas que, sobre el dominio de los automotores, por este decreto-ley se estatuyen; que para facilitar las transacciones comerciales, que podrían verse perturbadas en su normal desenvolvimiento con la creación de un sistema complejo y centralizado, se ha considerado conveniente la descentralización administrativa sobre la base del método, universalmente, consagrado, de la inscripción en el lugar de radicación del vehículo".
Sin embargo, en la actualidad es posible establecer sobre este punto mayores precisiones en función del avance de las ciencias de la administración, en particular, de la pública. La descentralización es un concepto complejo que tiene múltiples acepciones diferentes y que ha merecido una vasta literatura en la cual se exponen sus características, atributos, ventajas y desventajas. Muchas de las definiciones que sobre ella se pueden encontrar terminan abrevando en los textos de Denis Rondinelli, considerado el padre intelectual del concepto, quien considera además que es posible establecer una clasificación de tipos de descentralización, a saber: a) desconcentración, b) delegación, c) devolución y d) privatización.
En tal sentido, aplicando sus definiciones al caso que nos convoca, y pese al espíritu supuestamente federalista de los creadores de este Registro, lo cierto es que estamos en presencia de un caso de desconcentración, aclarando en este punto que lo que hoy entendemos por descentralización correspondería en todo caso a lo que Rondinelli define como devolución. La desconcentración se produce dentro de un mismo nivel de gobierno (ya sea central o local), y consiste en la entrega de ciertas cuotas de autoridad hacia los niveles o dependencias administrativas inferiores, o bien a dependencias que se encuentran distantes geográficamente de lo que podría llamarse la oficina central. Rondinelli agrega que cuando se trata de algo más que una mera reorganización administrativa implica que los niveles inferiores pueden planificar e implementar programas y/o proyectos así como ajustar las directivas centrales a las condiciones locales bajo la supervisión de los niveles superiores o centrales. En el caso de los Registros no se avanza sobre este punto ya que la mera actividad registral, a los efectos de mantener la uniformidad en todo el territorio queda fuertemente centralizada la actividad regulatoria y de contralor.
Sin embargo, si nos atuviéramos a la jurisprudencia que en su momento entendió que se trataban de haciendas paraestatales y que el Encargado no tenía relación de empleo con el Estado debiéramos decir entonces, que la figura más apropiada en este caso sería la de Delegación, como por ejemplo el caso de delegación del control de la matricula profesional en los colegios profesionales. La delegación se define como la transferencia de poder de gestión sobre determinadas funciones públicas a organizaciones no estatales y que son controladas por el Estado quien sigue siendo el responsable del cumplimiento de las mismas.
El presente proyecto propone una descentralización más acabada del sistema entendiendo por tal a la transferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos locales. Particularmente, hacia provincias con autoridades designadas democráticamente, que recaudan sus propios impuestos y por ende son autónomas en cuanto a las decisiones de asignación presupuestaria manteniendo en este caso el nivel nacional la potestad regulatoria a efectos de mantener un sistema único de registro en todo el país, lo cual constituye un elemento claramente positivo con fines de control y para evitar la evasión o transgresión a las normas simplemente cambiando de jurisdicción los dominios.
Finalmente, el proyecto también responde a situaciones que se han detectado en las prácticas cotidianas y que implican en cierto modo una transgresión a las normas establecidas. Se han detectado al menos en el caso de la provincia que represento, pero también en el caso de la provincia de Tucumán que se producen situaciones de evasión fiscal en tanto que se registran municipios de provincias fronterizas con una cantidad de patentamientos que reflejan una relación per cápita fuera de toda razonabilidad, dado que superaría el parque automotor la población del mismo. O, en algunos casos, donde se visualiza una tendencia mayoritaria a patentarse autos de alta gama. En este sentido, la invalorable autonomía provincial conduce en estos casos a situaciones no deseadas de competencia fiscal entre jurisdicciones.
Las razones por las cuales es necesario avanzar en la modificación de un sistema que, originado por un gobierno de facto, y que permanece fiel a sí mismo aun cuando el mundo ha cambiado y mucho en el último medio siglo merecen entonces que las expongamos con mayor claridad y detenimiento.
En primer lugar, la figura jurídica tan controvertida con la que han sido creados es una razón de vital importancia. La mayor parte de los registros públicos están en manos del Estado, motivo por el cual no hay razón alguna para que el Registro de los automotores no lo sea también, considerando la importancia de determinar el dominio de tales bienes para una variada gama de circunstancias. Una plena incorporación a la órbita de la administración pública resolvería todas las controversias judiciales que se generaron para entender si corresponde o no aplicar cierta normativa a los responsables de los registros, así como el dispendio de fondos públicos que ello significa.
Segundo, las razones a favor del sostenimiento de una entidad pública no estatal que tienen otras organizaciones como los colegios profesionales carecen de toda aplicación en esta circunstancia. Tomando a éstos como ejemplo queda claro que asumen otros objetivos vinculados a sus asociados (sociales, culturales, de representación corporativa, de defensa de intereses, etc.), y muchas veces de tipo representativo, que exceden la mera matriculación.
Tercero, el nivel de descentralización debe ser naturalmente el provincial en tanto que este nivel de gobierno tiene la plena capacidad para gestionar el servicio.
Cuarto, cabe una razón impositiva en tanto el pago del impuesto a las patentes es de orden provincial, con lo cual el manejo de la cosa pública indica que sería razonable administrar la cuestión impositiva desde sus orígenes mismos, interviniendo en la registración del bien en cuestión.
Quinto, no existen razones para sostener que la mera registración de un bien, impuesta por el Estado al propietario del mismo, y su delegación a un tercero, genere una actividad con excedentes, que pueden ser caracterizados como lucro de la actividad, sin mediar ningún valor agregado, configurándose así en una mera intermediación. En todo caso, sería más razonable que los excedentes de la registración quedaran en las arcas públicas a efectos de ser reinvertidos en la mejora del servicio o en todas otras actividades vinculadas a la cuestión vial y de tránsito de carácter preventivo, ya que nuestro país registra altísimas tasas de muerte e incapacidad producidas por lesiones vinculadas a accidentes de tránsito.
Sexto, si la mitad de los Registros del país se encuentra en una situación irregular en cuanto a su funcionamiento y al responsable del mismo, por cuanto están intervenidos o con un nombramiento interino, ello es un indicador de que es necesario proceder a una regularización del mismo. Cabe señalar que las causas para la intervención están establecidas normativamente y están vinculadas a un mal desempeño del responsable.
Séptimo, las situaciones de competencia fiscal entre jurisdicciones no resultan saludables a las economías locales, mereciendo entonces un dedicado análisis y propuestas de solución.
El presente proyecto propone una real federalización y descentralización administrativa de los registros de la propiedad automotor transfiriendo su administración a las jurisdicciones provinciales, las cuales están en condiciones de determinar necesidades y soluciones administrativas y organizativas en la materia. Al mismo tiempo que significa una incorporación al Estado de una actividad registral que fuera tercerizada y/o privatizada desde su origen mismo y que implica un innecesario fin de lucro, en tanto que no median fundamentos razonables para sostenerlo, ya que entre otras cuestiones la actividad no incorpora valor agregado al servicio, ni cumple otros fines que los meramente registrales. Asimismo, el proyecto conlleva la propuesta para que dichas jurisdicciones integren plenamente a dichos registros dentro de la órbita de la administración provincial, a fin de que las actividades sean ejecutadas por funcionarios y empleados públicos. Se evitan así definitivamente todos los planteos jurídicos que tienden a desnaturalizar la condición eminentemente pública de esta función. En tanto que los excedentes de la actividad registral serán destinados a un meritorio y necesario fin público como es la educación vial y la realización de campañas concientizadoras sobre la importancia de un manejo seguro. Ya es conocido largamente que las muertes y lesiones por accidentes de tránsito superan largamente en la Argentina las muertes por otras razones tales como enfermedad y/o actos de violencia
Por las razones expuestas, solicito a mis pares que me acompañen en la presentación del presente proyecto.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
CICILIANI, ALICIA MABEL SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
DURE, LUCILA BEATRIZ FORMOSA PARTIDO SOCIALISTA
BARLETTA, MARIO DOMINGO SANTA FE UCR
ROMA, CARLOS GASTON TIERRA DEL FUEGO UNION PRO
BINNER, HERMES JUAN SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
SCHMIDT LIERMANN, CORNELIA CIUDAD de BUENOS AIRES UNION PRO
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia)
JUSTICIA
PRESUPUESTO Y HACIENDA