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JUSTICIA

Comisión Permanente

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 4141-D-2013

Sumario: DECLARAR LA NULIDAD DE LA LEY 26855 MODIFICATORIA DE LA LEY 24937 DE CONSEJO DE LA MAGISTRATURA.

Fecha: 23/05/2013

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 55

Proyecto
NULIDAD DE LA LEY 26.855 POR LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 24.937, DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA.
Articulo 1°.- Derógase por inconstitucional y declárase insanablemente nula la ley 26.855.
Articulo 2°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El objetivo primordial de la creación del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados fue asegurar y afianzar la independencia del Poder Judicial.
Se consideraba que el sistema de designación y remoción de magistrados adoptado por la Constitución Nacional de 1853/60, copiado del modelo estadounidense, había degenerado en un método completamente dominado por intereses político partidarios.
Por esa razón, se pretendió crear un órgano que limitara la intervención de los órganos políticos emanados de la elección popular (el Poder Ejecutivo y el Legislativo), incorporando al proceso actores que no estuvieran influidos, al menos en forma directa, por la política partidaria.
Se quito al Poder Ejecutivo su exclusiva discrecionalidad para el nombramiento de los jueces: ahora sólo puede elegir de una terna de candidatos que le eleva el Consejo, que han de ser seleccionados previo concurso público.
También se redujeron las facultades del Congreso respecto de los jueces, pues se le ya no tiene, para su remoción, la antigua facultad acusatoria de la Cámara de Diputados -que se concedió al Consejo- y el juicio del Senado, reemplazado en el artículo 115 por jurados de enjuiciamiento.
Se trató de concebir y crear una institución que contribuyese a la atenuación del sistema presidencialista, uno de los objetivos de la reforma de 1994.
"...Al plantear la necesidad del funcionamiento del Consejo de la Magistratura estamos tratando de terminar con ese poder absoluto a través del cual el presidente es el único que selecciona a los magistrados. El Consejo de la Magistratura representará en el futuro un organismo independiente para la selección de los más idóneos a efectos de ser promovidos como jueces de la Nación...". (1)
"...No puede quedar duda alguna de que las propuestas que estamos analizando tienden a construir la base de una nueva y más amplia democracia al crearse nuevas instituciones que aseguren un mejor equilibrio entre los poderes y desconcentren las facultades presidenciales...". (2)
La idea de la atenuación del sistema presidencialista llevó también a aumentar las mayorías requeridas al Senado para prestar el acuerdo de los jueces de la Corte Suprema, siendo ahora de dos tercios de miembros presentes, en vez de simple mayoría como lo establecía la Constitución de 1853/60; y mediante el procedimiento de sesión pública (artículo 99, inciso 4, de la Constitución Nacional), para darle mayor transparencia y sustentabilidad.
Para el logro de los fines de asegurar la independencia de los jueces y de eficacia en la prestación del servicio de justicia, se suprimió el juicio político a cargo de ambas Cámaras del Congreso y se desdobló la acusación -otorgándosela al Consejo de la Magistratura, al que se le concede asimismo ordenar la suspensión del juez acusado- de la remoción -al Jurado de Enjuiciamiento- por las causales del artículo 53 de la Constitución Nacional, por medio de un fallo irrecurrible con el solo efecto de destituir al acusado (artículos 114, inciso 5, y 115 de la Constitución Nacional).
Es decir, también se le restaban facultades al Congreso, confiriéndoselas, a un organismo de la Constitución colocado en el Poder Judicial o, cuanto menos, fuera del Ejecutivo y del Legislativo.
Es decir, los constituyentes tuvieron la mira puesta en el aseguramiento de la independencia del Poder Judicial y la estabilidad de los jueces.
Muy claras fueron también en este sentido las expresiones del miembro informante del despacho de mayoría de la Comisión de Redacción, convencional Enrique Paixao, al dirigirse al plenario de la Convención: "si existe un poder del Estado que necesita una profunda reforma que desde la Constitución apunte a la recuperación de la confianza pública en su y mayor confiabilidad en la administración de la cosa judicial mientras los jueces desempeñan su función específica, que es la de resolver casos contenciosos. A estos objetivos apunta la importante reforma judicial que contiene el proyecto en consideración. El órgano central de esta reforma es el Consejo de la Magistratura, cuyas funciones van desde una intervención sustancial en el proceso de nombramiento de los jueces hasta la apertura del procedimiento de remoción de éstos y la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento, órgano éste que pasa a ser el mecanismo de remoción en casos de inconducta para los jueces nacionales, exclusión hecha de quienes integran la Corte Suprema" (3)
Lo cierto es que, con la reforma constitucional de 1994, el constituyente ha querido que el ejercicio de la denominada política judicial sea responsabilidad de un órgano específico: el Consejo de la Magistratura, asegurando la independencia de los jueces del poder político y la eficaz prestación de los servicios de justicia.
Se dejó atrás un sistema de elección totalmente político que frente a la opinión pública distaba de ser transparente, habiéndosele atribuido la responsabilidad de ciertas designaciones que no hicieron honor a la majestad de la justicia.
En efecto, si analizamos los debates de la convención constituyente de 1994, es fácil advertir que la razón de ser del Consejo de la Magistratura era la de crear un órgano mixto, en el cual convivan la representación popular con la representación estamental profesional, a fin de garantizar el objetivo esencial de fortalecer la independencia judicial mediante la despolitización de la selección y remoción de magistrados.
Cuando el artículo 114 exige que se procure el equilibrio entre los representantes de los distintos sectores que menciona, pretende que se establezca una relación entre ellos en la cual ninguno pueda adoptar o bloquear decisiones por sí solo, sino que deba para ello contar con el respaldo de alguno de los otros sectores.
Así lo entendieron también los miembros de la Comisión de Redacción de la Convención Constituyente, quienes afirmaron: "la Constitución ha prescripto que la configuración del órgano esté signada por el equilibrio. Con ello ha establecido que la composición numérica debe garantizar que los poderes políticos no tengan en él una hegemonía que menoscabe la transparencia en el cumplimiento de las funciones -muchas y muy importantes- que le asigna, y ha de asegurar el pluralismo en su integración. Esa composición, a su vez, no puede tener características tales que resulte generado un sistema de cooptación en el nombramiento de los jueces, o que quede transformado el sistema judicial en autogestionario, con olvido de que la función de los jueces es, primordialmente, la de decidir casos contenciosos" (4)
Bidart Campos sostuvo que "la mención del equilibrio entre tales representaciones es muy importante, porque - por ejemplo- quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación de los jueces y de los abogados que, de algún modo, son pares del candidato por la índole de sus funciones profesionales" (5) .
Haro expresa que "la representación de los diversos sectores debe ser equilibrada para evitar los dos grandes males que acechan a los Consejos de la Magistratura. Por un lado, la politización, por un predominio exclusivo o exagerado por parte de los órganos políticos. Por otro lado, la corporativización, ante un manejo hegemónico de sólo los magistrados" (6) .
Para Midón, "la idea de equilibrio apunta a un prudente y adecuado balance que nivele en forma ecuánime la composición del Consejo" (7) .
Quiroga Lavié, Benedetti y Cenicacelaya afirman que "no puede quedar al criterio político del Congreso potenciar un sector sobre otro: por ejemplo sería inconstitucional sobrevalorar al sector político por sobre los jueces y los abogados". (8)
La Constitución no determina una composición exacta, pero eso no implica que el concepto de equilibrio sea impreciso. Lo impreciso es el número, pero el concepto es bien claro: ninguna fuerza puede tener preponderancia sobre la otra.
La lectura e interpretación del artículo 114 de la Constitución es clara en cuanto al Consejo de la Magistratura se debe asegurar la participación directa de estamentos profesionales, el equilibrio en su composición y evitar la politización partidaria, lo que es vulnerado palmariamente por esta ley.
Decía la constituyente Falbo en relación a esto "... espero que los legisladores sean fiel reflejo de este espíritu que lleva el artículo, el instituto, la Constitución, y que se basen en un verdadero equilibrio cuando tengan que plasmarlo en una ley. Espero que allí se encuentren representados en forma equilibrada el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los abogados, a través de sus instituciones colegiadas y de los matriculados en las Cámaras Federales en el interior el país. Porque los colegios somos también un poco los salvaguardas del Poder Judicial; somos miembros de ese Poder Judicial; y que además estén las mejores personas pertenecientes a las academias de Derecho, que el término personalidades sea realmente aplicado.... Entonces el objetivo estará logrado, y los constituyentes de hoy estaremos muy satisfechos por haberle dado a nuestro país algo más de todo lo que pretendemos entregarle". (9)
La participación directa de los estamentos se ve suprimida, pues sus representantes serán elegidos por el cuerpo electoral previo filtro de los partidos políticos y además esta forma de elección obliga, tanto a jueces como a abogados y académicos, a participar de la actividad de los partidos políticos en para ser incluidos en sus listas y hacer proselitismo a fin de sumar votos.
Con el agravante de que el sistema de lista incompleta conduce a que el total de votos del que gane sea de 13, contra 6 que corresponderán a la primera minoría según los resultados que obtuviera en las elecciones nacionales, lo que demuestra palmariamente que la nueva norma propone un cuerpo absolutamente dependiente de los intereses políticos del partido que obtenga circunstancialmente la mayoría.
Sagüés afirma en este sentido que la integración del Consejo de la Magistratura no puede "significar el manejo indirecto del Consejo por los partidos políticos, por ejemplo, por una fuerte presencia de consejeros nominados por los poderes Ejecutivo y Legislativo, ya que eso implicaría un retorno disimulado al sistema anterior, que precisamente la asamblea constituyente quiso también abandonar, en aras de sanear el mecanismo de reclutamiento de magistrados". Agrega que "si uno de los fines explícitos de la reforma de 1994 fue asegurar la independencia de los jueces [.], mal podría afianzarse tal independencia mediante un Consejo que administra al Poder Judicial, integrado mayoritariamente por consejeros provenientes de los partidos políticos". (10)
Pero la forma de elección propuesta reviste otra gravedad en relación a los jueces a los que se les ha prohibido la participación en la vida político-partidaria con la imposibilidad de afiliarse a los partidos políticos, prohibición de acceder a cargos partidarios y, candidatos a cargos electivos.
El Reglamento para la Justicia Nacional, en su artículo 8° establece que los magistrados, funcionarios y empleados "no podrán estar afiliados a partidos o agrupaciones políticas, ni actuar en política". (11)
Por su parte, el artículo 9° de la Ley Orgánica de la Justicia Nacional (decreto ley 1.285/58, texto según ley 21.341) dispone que "es incompatible la magistratura judicial con toda actividad política".
Por último, el artículo 33, inciso d), de la ley 23.298 -orgánica de los partidos políticos- establece que los magistrados y funcionarios permanentes de los Poderes Judiciales nacional, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tribunales de faltas municipales no podrán ser precandidatos en elecciones primarias ni candidatos en elecciones generales a cargos públicos electivos nacionales, ni ser designados para ejercer cargos partidarios.
En este sentido la Relatora Especial de las Naciones Unidas Gabriela Knaul al sobre el proyecto de esta ley, señaló que: "Al otorgar la posibilidad a los partidos políticos de proponer y organizar las elecciones de los consejeros, se pone en riesgo la independencia de los miembros del Consejo de la Magistratura, lo que compromete seriamente los principios de separación de poderes y de la independencia del Poder Judicial, elementos fundamentales de toda democracia y de todo Estado de Derecho".
"La disposición sobre la elección partidaria de los miembros del Consejo de la Magistratura es contraria al artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y a los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura"
"Asimismo, los requisitos para ser candidato a Consejero se modifican sustancialmente y se reducen las mayorías necesarias para la adopción de decisiones relevantes, incluida para la remoción de jueces, sin posibilidad de recurso alguno."
"Hago un llamado a Argentina a que establezca procedimientos claros y criterios objetivos para la destitución y sanción de jueces, y que se asegure un recurso efectivo a los jueces para impugnar dichas decisiones, en aras de salvaguardar la independencia judicial". (12)
De lo expuesto es claro que la ley es a toda vista inconstitucional y que afecta directamente el principio de división de poderes.
El artículo 29 de la Constitución limita al Congreso de la Nación, impidiendo que le conceda al Poder Ejecutivo Nacional facultades extraordinarias por las que "la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna" calificando a quien lo haga con el título de "infames traidores a la patria", agregando que actos de esta naturaleza llevan consigo una "nulidad insanable".
Pero no solo no puede delegar estas facultades sino que tampoco puede dictar leyes en las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna.
En la Argentina, el control de constitucionalidad es concurrente (13) , puede ser ejercido por varios órganos del Estado. Tanto el Poder Judicial, como el Legislativo y el Ejecutivo, así como los otros órganos estatales creados por la Constitución Nacional, que no se encuentran propiamente insertos en ninguno de ellos, pueden y deben efectuar un análisis de constitucionalidad sobre las normas y los actos. Ello, en virtud del orden de supremacía establecido por el artículo 31 de la Constitución Nacional.
En cuanto al control de constitucionalidad parlamentario, podemos decir que existe un control de tipo preventivo que tiene lugar con anterioridad a la sanción de la ley.
Pero también puede el Congreso ejercer un control reparador, dado que la Legislatura puede derogar la norma inconstitucional que ella misma dictó, que cuenta con recepción implícita en la Constitución, según el juego armónico de los artículos 30, 31 y 75.
Este tipo de control registra dos antecedentes con la anulación de la ley 22.924 a través de la ley 23.040 y la de las leyes 23.492 y 23.521 a través de la ley 25.779.
En oportunidad del tratamiento de esta última, el miembro informante, Diputado Urtubey sostuvo "Es importante que tengamos en claro que, como Congreso de la Nación, podemos ejercer un control fuera de nuestro poder para garantizar los principios republicanos y los derechos de los ciudadanos argentinos. Así como los distintos poderes del Estado tienen la posibilidad de anular las normas emanadas de esos poderes, el Poder Legislativo posee esa facultad sancionando normas". (14)
Esta ley esta en dirección contraria a los cambios que la sociedad viene reclamando; y tiene como objetivo acrecentar la dependencia de los jueces del poder político de turno, favorecer a los factores de poder enquistados en el gobierno y en la Justicia y sobre todo, impedir a los más humildes el acceso a la Justicia, porque no se propone resolver los problemas de éstos, sino conseguir una justicia funcional al proyecto oficialista.
De DEMOCRATIZAR, nada. Como decía José Saramago "El poder abusa de las palabras. Y la que más se usa y de la que se abusa es "democracia". La característica de la lengua del poder es la mentira en sus múltiples modalidades. Desde la más descarada hasta la más sutil, incluida la omisión. En los últimos años se ha mentido como en ninguna otra época". (15)
Por estas y por las demás razones que en oportunidad de su tratamiento expondré en el recinto solicito la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
MILMAN, GERARDO BUENOS AIRES GEN
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
JUSTICIA