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JUSTICIA

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P04 Oficina 423

Secretario Administrativo DRA VILLARES MARIANA

Miércoles 16.00hs

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 4189-D-2015

Sumario: ENCUESTAS DE CARACTER ELECTORAL: REGIMEN.

Fecha: 04/08/2015

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 97

Proyecto
LEY SOBRE ENCUESTAS DE CARÁCTER ELECTORAL
Artículo 1.- Ámbito de aplicación.- La presente ley se aplicará a las encuestas, realizadas por personas físicas, entidades públicas o privadas, que recaben datos referidos a la opinión pública sobre intención de voto, mediciones de popularidad, aceptación de gestión en cargos de gobierno, preferencias electorales sobre partidos políticos o precandidatos y/o candidatos políticos, así como cualquier otro tipo de consulta estadística ciudadana referida o vinculada a la actividad electoral.
Artículo 2.- Definiciones.- A los efectos de la presente ley se entiende por:
A) Muestra estadística: es un subconjunto representativo de casos o individuos de una población. La cualidad representativa de la muestra permite inferir propiedades de la totalidad de la población.
B) Intervalo de confianza: concepto estadístico que significa un intervalo de valores alrededor de un parámetro muestral en los que, con una probabilidad o nivel de confianza determinado, se situará el parámetro poblacional a estimar. Si α es el error aleatorio que se acepta cometer, la probabilidad de que el parámetro poblacional se encuentre dentro del intervalo determinado por el error referido será de 1 − α. A menor nivel de confianza el intervalo será más preciso, pero se cometerá un mayor error.
C) Error aleatorio: es aquel error inevitable que se produce por eventos únicos imposibles de controlar durante el proceso de medición. Se contrapone al concepto de error sistemático. En un estudio de investigación, el error aleatorio viene determinado por el hecho de tomar sólo una muestra de una población para realizar inferencias. Puede disminuirse aumentando el tamaño de la muestra.
D) Ponderación: proceso de cálculo en el cual las diferentes unidades o subgrupos son recalculados mediante la asignación de valores numéricos, como sea necesario, para corregir y/o mejorar la representatividad estimada de la muestra.
Artículo 3º.- Requisitos previos a la publicación.- Las entidades públicas o privadas referidas en el artículo 1º deberán presentar ante el organismo de contralor hasta 3 días antes de la publicación o difusión de una encuesta de carácter electoral la siguiente información:
1. Referido a la muestra estadística las siguientes características: tamaño, intervalo de confianza y margen de error aleatorio.
2. Las ponderaciones que se consideren relevantes en cada caso, pero en general haciendo referencia a aquellas que atañen a sexo, edad, grado de instrucción, nivel económico, área geográfica de residencia de los encuestados.
3. Los datos que permitan identificar fehacientemente la persona física o jurídica que ordenó, realizó, publicó y/o difundió los estudios, incluyendo nombre o denominación social, domicilio, teléfono y correos electrónicos donde puedan responder requerimientos sobre los estudios mismos.
4. Valor y origen de los recursos utilizados en el trabajo.
5. Datos sobre el sistema interno de control y verificación, control y fiscalización de la recolección de los datos y del trabajo de campo.
6. Texto completo de las preguntas aplicadas.
7. Período de aplicación del formulario utilizado en la encuesta.
8. Nombre del profesional universitario responsable de la encuesta quien firmará el plano muestral.
9. La proporción de personas que contestaron y no contestaron al formulario utilizado y los criterios y técnicas de sustitución utilizados.
10. La calificación de la empresa encuestadora que haya sido certificada por la Cámara Nacional Electoral, conforme artículos 7° y 14° de esta ley.
Artículo 4º.- Publicación y/o difusión.- No podrá llevarse adelante la publicación o emisión de encuestas de carácter electoral, sin la conformidad de la Unidad de Control de Encuestas Electorales de acuerdo a las normas de la presente ley.
La publicación y/o difusión de cualquier clase de sondeo tal como se define en el artículo 1º deberá ser acompañada de la indicación de un sitio web u otro medio que el órgano de control determine, en el cual se encuentre la información descrita en el artículo 3º de la presente ley.
Artículo 5º.- Órgano de Control.- Créase como órgano desconcentrado de la Cámara Nacional Electoral, la Unidad de Control de Encuestas Electorales. Esta actuará con autonomía técnica y será dirigida por un Consejo Ejecutivo que estará integrado por los siguientes miembros:
Un representante del área de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Un representante del área de Estadística de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata.
Un representante del área del Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba.
Un representante de la Academia Nacional de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales.
Un representante de la Sociedad Argentina de Estadísticas.
La designación de los miembros del Consejo Ejecutivo se realizará en base a méritos y antecedentes. La resolución definitiva será tomada por el voto unánime de los integrantes de la Cámara Nacional Electoral.
Los miembros del Consejo Ejecutivo durarán cinco años en sus funciones, pudiendo ser renovado su mandato por una sola vez por unanimidad de los miembros de la Cámara Nacional Electoral. Asimismo podrán ser sustituidos en cualquier momento por el voto unánime de la Cámara Nacional Electoral, en fallo fundado. Esta decisión será recurrible por vía ordinaria ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Artículo 6º.- Resoluciones del Órgano de Control.- Las decisiones del Consejo Ejecutivo de la Unidad de Control de Encuestas Electorales se adoptarán por mayoría de presentes y serán refrendadas por los miembros de la Cámara Nacional Electoral.
La Cámara Nacional Electoral sólo podrá rechazar las decisiones del Consejo Ejecutivo de la Unidad de Control de Encuestas Electorales por motivos fundados y se requerirá para ello el voto conforme de sus tres miembros.
Artículo 7º.- Cometidos.- La Unidad de Control de Encuestas Electorales deberá realizar todas las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos y demás disposiciones de la presente ley. A tales efectos tendrá las siguientes funciones y atribuciones:
Participar en la elaboración de la reglamentación de la presente ley.
Ser órgano de consulta para todo lo relativo a la puesta en práctica de la presente ley por parte de los sujetos obligados.
Estudiar la información proporcionada en la forma establecida en el artículo 3º de la presente ley y velar por que los datos e informaciones de los sondeos que se difundan no contengan falsificaciones, ocultaciones o modificaciones deliberadas.
Proponer mecanismos para garantizar en el ámbito de la previsión de las elecciones la objetividad y la calidad de los sondeos publicados o difundidos.
No permitir la publicación o difusión de aquella encuesta de carácter electoral que no cumpla con lo dispuesto en el artículo 3º de la presente ley, así como de toda aquella que a su juicio no contenga el debido rigor científico.
Aplicar las sanciones que corresponda por infracciones a la presente ley.
Emitir la certificación de calidad de cada empresa, instituto, asociación o persona física que se inscriba en el Registro de Empresas de Encuestas y Sondeos de Opinión de la Cámara Nacional Electoral.
Artículo 8º.- Deberes e incompatibilidades.- Los miembros del Consejo Ejecutivo deberán guardar secreto de la información que conocen en ejercicio de su función, hasta que la misma sea públicamente difundida.
No podrán haber ejercido el cargo de director y/o gerente, en los cinco años anteriores a su nombramiento, en un organismo o agencia ejecutante de encuestas.
Durante el ejercicio de su cargo como miembro del Consejo Ejecutivo no podrán trabajar directa o indirectamente para un organismo o agencia que realice sondeos de opinión electorales tal como se definen en el artículo 1º.
También es incompatible la calidad de titular de capital accionario o participación social en alguna de las empresas en virtud del párrafo anterior.
Artículo 9º.- Infracciones.- Serán pasibles de sanciones las entidades públicas o privadas que publiquen, difundan, u ordenen la emisión de un estudio de opinión pública de los referidos en el artículo 1º que:
No cumpla con los requisitos previos a la publicación (art.3º de la presente ley);
No acompañen la publicación o difusión de los sondeos con la indicación del sitio web u otro medio indicado por la reglamentación donde hallar la información que prevé el artículo 3º de la presente ley;
No haya sido autorizada su publicación o difusión por la Unidad de Control de Encuestas Electorales por no cumplir las previsiones de la presente ley.
Artículo 10º.- Sanciones.- A los efectos de la presente ley las sanciones que podrá aplicar la Unidad de Control de Encuestas Electorales serán de carácter pecuniario, graduándose entre pesos 100.000 a 1.500.000, según la gravedad de la infracción.
Asimismo en caso de reincidencia y atendiendo la gravedad de los incumplimientos podrá establecerse la prohibición de realizar en futuros procesos electorales este tipo de estudios de opinión.
Todas las sanciones que se apliquen serán publicadas o difundidas por los mismos medios en los que se informó del sondeo publicado o difundido en violación de la presente ley, dentro del plazo de tres días de notificado el medio de comunicación. En caso de que se hubiera difundido en un medio de comunicación cuya periodicidad no permitiera la difusión de la sanción en dicho plazo, se difundirá en la edición más próxima respecto a la notificación.
Artículo 11º.- Recursos.- Las resoluciones de la Cámara Nacional Electoral en aplicación de la presente ley serán pasibles del recurso de revocatoria ante la propia Cámara, quien previo a su resolución deberá sustanciarlo con traslado a los miembros del Consejo Ejecutivo de la Unidad de Control de Encuestas Electorales, a efectos de que este emita su dictamen respecto al mismo.
Artículo 12º.- Archivo de encuestas electorales.- La Unidad de Control de Encuestas Electorales creará un archivo con la información que se le entregue en cumplimiento de sus funciones por parte de las entidades públicas o privadas que realicen, publiquen, difundan, u ordenen la emisión de un estudio de opinión pública de los referidos en el artículo 1º de la presente ley.
Dicha información permanecerá como reservada, por un período de hasta 6 meses desde su recepción. Transcurrido dicho plazo el acceso a la misma será total e irrestricto.
Artículo 13°.- Encuestas de salidas o conteo rápido Toda persona física o jurídica que pretenda realizar y publicar cualquier encuesta de salida, boca de urna, pie de urna o conteo rápido, deberá dar aviso de ello a la Cámara Nacional Electoral hasta diez (10) días hábiles previo a los comicios.
La Cámara Nacional por conducto de la Unidad de Control de Encuestas Electorales hará público, en los medios que considere pertinente, la lista de las personas físicas y jurídicas que hayan manifestado su deseo de realizar encuestas de salida y conteos rápidos para la jornada electoral de que se trate.
En el caso de las encuestas de salida, boca de urna, pie de urna y conteos rápidos, los entrevistadores deberán portar identificación visible en la que se especifique la empresa para la que laboran. Para facilitar su labor, la Cámara Nacional Electoral por intermedio de la Unidad de Control de Encuestas Electorales hará entrega de una credencial de acreditación del registro del ejercicio de medición que realizarán a toda persona física o jurídica responsable de cualquier encuesta de salida, boca de urna, pie de urna o conteo rápido que se realice y que haya sido reportado en tiempo y forma y forma a la autoridad electoral.
Artículo 14°.- Certificación de calidad. Toda persona física o jurídica inscripta en el Registro de Empresas de Encuestas y Sondeos de Opinión recibirá semestralmente una certificación de calidad emitida por Unidad de Control de Encuestas Electorales, en base al comportamiento de aciertos y su relación con el margen de error estándar para cualquier encuesta en más o menos 3 puntos de porcentaje.
La certificación incluirá una calificación que deberá publicarse siempre al hacerse pública una encuesta y poseerá los siguientes grados:
C: El promedio de porcentajes de aciertos es mayor al 5 % del margen de error.
B: El promedio de porcentaje de aciertos es superior hasta 5 % del margen de error.
A: El promedio de porcentajes de aciertos es superior hasta 4 % del margen de error.
AA: El promedio de porcentajes de aciertos se halla dentro del margen de error.
Artículo 15º.- Modifícase el artículo 44 quáter de la ley 26.571 que quedará redactado así: La difusión de encuestas o muestreos por medios gráficos, audiovisuales, de radiodifusión, internet u otros estará absolutamente prohibida a partir de los quince (15) días previos a las elecciones, sean primarias o generales. Asimismo, las bocas de urna se podrán difundir transcurridas dos horas del cierre de los comicios.
Artículo 16°.- Derógase toda norma que se oponga a la presente ley.
Artículo 17°.- La presente ley comenzará a regir a partir de los noventa (90) días de su publicación en el Boletín Oficial.
Artículo 18°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La manipulación de encuestas electorales no es libertad de prensa ni de opinión sino derechamente abuso y constituye un atentado al sistema genuinamente democrático. Pero, además, demuestra hasta dónde ha calado la corrupción. Ya no alcanza con formular falsas promesas, sino que ahora se engaña o se pretende influir en la voluntad de los ciudadanos a través de supuestas encuestas que se fabrican a pedido y conforme al gusto de quien las financia.
La Excma. Cámara Nacional Electoral, por medio de una acordada dictada en el día 30 de julio de 2015, puso de manifiesto el exiguo número de informes técnicos presentados por las empresas de encuestas y sondeos de opinión ante dicho Tribunal, que no se condice con la cantidad de mediciones difundidas por distintos medios a la opinión pública, privando así a la ciudadanía de la información sobre la metodología utilizada en la elaboración de las encuestas ya publicadas.
En ese contexto, se resalta que del total de empresas registradas en el Registro de Encuestas y Sondeos de Opinión de la Cámara, solo ocho (8) -enumeradas en la acordada- presentaron las fichas técnicas correspondientes a las encuestas realizadas con motivo del proceso electoral del corriente año.
Por ello, a los fines de dar operatividad a las disposiciones vigentes el Tribunal instó a las empresas que realizan encuestas y sondeos de opinión político-electorales para que den cumplimiento a las previsiones establecidas en el art. 44 ter de la ley 26.215 y en la Ac. CNE 117/10 que estableció el procedimiento para la inscripción, presentación y publicación de la información requerida en el Registro de Encuestas y Sondeos de Opinión que se difunde en su sitio web.
Al mismo tiempo, la Cámara se dirigió a este H. Congreso de la Nación solicitándole que "evalúe la posibilidad de revisión del régimen vigente, para dotarlo de medios adecuados y procedimientos efectivos tendientes a su correcta observancia".
La resolución extraordinaria afirmó que "las empresas que hagan públicos sus trabajos deben inscribirse previamente en el Registro de Empresas de Encuestas y Sondeos de Opinión del Tribunal y, por cada estudio que realicen, presentar la correspondiente ficha técnica que contenga un informe individualizado del trabajo efectuado". Además, deben elevar "el detalle sobre la metodología científica utilizada, el tipo de encuesta, el tamaño y características de la muestra, el procedimiento de selección de los entrevistados, el error estadístico aplicable, la fecha del trabajo de campo y el nivel de confianza bajo el que fue realizado el trabajo".
Las consultoras también "deben establecer los datos sobre quién realizó la contratación y el monto facturado".
En la acordada, los magistrados recordaron que la ley 26.215 "expresamente prohíbe a aquellas empresas que no se encuentran durante el período inscritas en el Registro, a difundir por ningún medio, trabajos de sondeo o encuestas de opinión, durante el período de campaña electoral".
En su defecto, recalcó que las empresas que incumplan lo dispuesto durante dos elecciones consecutivas "serán sancionadas con la prohibición de inscribirse en el Registro" por un período de dos a cuatro comicios.
La Cámara Nacional Electoral a la par que reconoció que "la regulación de la actividad es una clara opción de política legislativa cuya oportunidad, mérito y conveniencia no le corresponde a un tribunal de justicia evaluar"; sostuvo, sin embargo, que su objetivo es promover "acciones tendientes a facilitar las condiciones para que las empresas cumplan con la normativa vigente".
"La evidencia de la realidad actual demuestra que la cantidad de encuestas difundidas por distintos medios a la opinión pública no se condice con el exiguo número de informes técnicos presentados, privando así a la ciudadanía de la información sobre la metodología utilizada en la elaboración de las mediciones ya publicadas", agregaron los jueces en la acordada extraordinaria número 89/2015-
Coetáneamente con el dictado de la acordada de la CNE, en mi despacho nos encontrábamos abocados a la elaboración de un proyecto de ley que recogiere la misma finalidad que la télesis de la acordada. Nos interrogamos ¿De qué se ha llenado el vacío de ideas y propuestas en los periodos preelectorales? La respuesta: de encuestas. El debate se finca sobre si están amañadas, hechas a modo, si cuentan con metodología clara, si dan toda la información o sólo la que mejor conviene a sus clientes. La disparidad entre las cifras de diversas casas encuestadoras que publican regularmente sus números, ha resultado casi tan candente como si fueran los propios candidatos los que encendieran el debate. La realidad señala una verdad tristísima: el debate de las ideas ha dado paso al de los números y los puntos porcentuales.
Creemos entonces que podemos avivar el escenario político con la idea subsumida dentro de este proyecto de ley, receptar las sugerencias de la CNE y crear un ente independiente de certificación y calificación de empresas e instituciones que realizan encuestas y sondeos de opinión.
Tal como si fuere -mutatis mutandi- una sociedad calificadora de riesgo, pero en este caso estableciendo ranking de encuestadores conforme a los aciertos o desaciertos en los resultados electorales.
Birney, Shapiro y Graetz (2011:195) sostienen que: "en las democracias no se espera que los ciudadanos tengan que justificar sus puntos de vista. Pero eso no implica que los políticos no estén interesados en comprender tales puntos de vista. Muy al contrario, invierten cada año millones de dólares en encuestas, grupos de opinión y otros instrumentos con el objetivo de conocer hasta el último detalle d la opinión pública. Tienen un motivo obvio, muy estudiado, para hacer tal cosa: la necesidad de ganar las elecciones".
Ahora bien, ¿esa finalidad subsume la alternativa de manipular groseramente datos con el objeto de forzar a los electores a creer en una realidad que no existe y es producto de la invención? La respuesta categórica es no. Ello implica un menosprecio a la inteligencia ciudadana y configura un modo reprochable de hacer política mezquina, que la legislación debe desalentar.
El objetivo de estas encuestas "fabricadas a medida" no es conocer lo que el público piensa, sino más bien forzar a que el votante fuere sensible a optar -dentro del espacio de maniobra de la opinión pública- por un candidato determinado.
Los porcentajes de los resultados de las encuestas son los que guían los análisis que se hacen al realizar una lectura de la misma. También se toman en cuenta otros criterios como datos históricos, la influencia de la opinión de "gente calificada" sobre lo que piensa la población, entre otros aspectos.
Los porcentajes que cada quien establece, de acuerdo a su lectura, es la que le va a formar la opinión al que está analizando, y cada quien tiene la opinión, tiene la libertad, en ese caso, de opinar; y los que los juzgan son la ciudadanos que reciben los análisis.
¿Es válida la magnificación de los resultados de las encuestas?. El punto es de quién a quién le llega esa interpretación. Hay interpretaciones que obviamente afectan una política, la imagen de alguien, por supuesto no se va a aceptar, ese es el juego en este tipo de encuestas, porque se trabaja con la percepción de las personas; la percepción de las personas nos dice algo y nosotros concluimos y damos una información. El medio que hace la encuesta da la información y esa lleva también un sesgo y hay quienes la interpretan bien o mal.
La encuesta debe aplicar siempre un método de investigación científico que permita una aproximación a las opiniones y percepciones de la gente. La manera en que se hace puede afectar la rigurosidad y la calidad técnica de los datos.
Los medios de comunicación y las encuestas de opinión configuran una determinada percepción de la realidad, son configuradores de la opinión pública y en términos de la interpretación queda a discreción muchas veces de la persona que realiza el análisis, pero hay parámetros mínimos que no son elementos del orden de la interpretación, sino criterios básicos que da la estadística, de hasta dónde pueden extrapolarse los datos, hasta dónde se permite hacer afirmaciones o generar conclusión en torno a un determinado tema.
Es menester que se generen mecanismos de transparencia, sobre todo en períodos electorales, cuando se ponen en cuestión casi todos los métodos de las casas encuestadoras, pero pocas veces conocemos de ellos la metodología utilizada, el tipo de instrumento y en la gran mayoría de los casos ni siquiera tenemos posibilidad de tener informes detallados que contienen un análisis más amplio de los datos. Incluso de las universidades. Solo conocemos el boletín de prensa que emiten que es información básica con la que no se puede tener apreciaciones más generales sobre la metodología, proceso de análisis e interpretación que se pueden llegar a hacer.
En suma, las encuestas son herramientas técnicas que se utilizan para "estimar" las tendencias de opinión de una población dada. Hay mucha distancia entre ciencia y técnica así como entre conocer y estimar.
El término "doxocracia" fue acuñado por Jacques Julliard (2007), en una columna publicada en "Le Nouvel Observateur", titulada: "De la doxocracia: La historia en la calle". En la misma se interroga si estamos transitando desde la antigua democracia representativa hacia la democracia de opinión. Porque ya no alcanza con el voto del Parlamento para la sanción de las leyes, sino que se requiere la el aval de la opinión pública, "la voz de las calles". "Se trata de volver a los antiguos orígenes la democracia, con sus ventajas pero también sus peligros".
La transformación que describe el término doxocracia es el paso de un sistema parlamentario en el que los votantes delegan la soberanía en quienes eligen para que los representen, a un sistema donde los ciudadanos participan en el gobierno y expresan sus deseos no sólo a través de las urnas, sino de la televisión e Internet. Con un sentido más cercano a la etimología, la doxocracia es un sistema político regido por la opinión, en el cual reinan las encuestas, las modas mediáticas, el pensamiento dominante, y los resultados son una forma de populismo. Esto plantea la cuestión de la independencia y la representatividad de los principales medios de comunicación que se hacen eco del "pensamiento dominante" o "políticamente correcto".
La sondocracia por su parte, es un neologismo, que se usa con un sentido peyorativo para describir un sistema político, un partido o un gobierno que dirige sus esfuerzos en la dirección de las encuestas de opinión. El término sondocracia se centra en los excesos de los dirigentes que tratan de lograr el poder o permanecer en él, buscando la puesta en sintonía con la población a través de múltiples encuestas.
Se reprocha a la sondocracia, que además de ser oportunismo también es una forma de populismo, porque favorece las visiones de corto plazo y busca exacerbar las pasiones de la gente. Algunos lo ven como un efecto perverso que conduce a los ciudadanos a votar, no según sus creencias, pero de acuerdo con un pronóstico, en detrimento de los partidos pequeños o los candidatos minoritarios. La sondocracia es vista como una confiscación del poder soberano de las elecciones, sustituidas por las encuestas, en detrimento de la democracia misma.
Muñoz-Alonso y Rospir (1999:45) critican la necesidad continua de datos por periodistas y políticos para legitimar sus posiciones, de manera que las encuestas reflejan la imagen que desean quienes los encargan, que sólo buscan en ellos la confirmación de la propia belleza. El reproche, por lo tanto, resulta bastante agudo; en lo que podría parecer un alarde de comportamiento democrático, se viene a decir, los medios no pulsan una opinión pública sino que crean la opinión pública que ellos consideran, dirigiendo la discusión política hacia los derroteros que interesa.
Entendiendo a la democracia como "un conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colectivas, en el que es prevista y facilitada la más amplia participación posible de los interesados" (Bobbio, 1986:15), el burdo intento de manipular a los electores demuestran palmariamente un desprecio al soberano, respecto de lo cual la democracia ha de crear los antídotos necesarios para corregir los extravíos y reencauzar a las desorientaciones, para impedir la difusión de información distorsionada o manipulada en provecho de partido, alianza, frente, confederación o candidato alguno.
Porque la democracia es algo más que un conjunto de instituciones específicas de gobierno: se basa en un grupo de valores, actitudes y prácticas bien comprendidas que adoptan diferentes formas y expresiones en las distintas culturas y sociedades del mundo. Las democracias se basan en principios fundamentales, no en prácticas uniformes.
De ahí, que estimamos que tiene sentido regular la actividad de las empresas que realizan sondeos de opinión pública porque deben garantizarse criterios de calidad mínimos. No presumimos de pensar que regulación no puede impedir que las encuestas no acierten. No hay que esperar de ellas eso, es un método de aproximación a partir de ciertas convicciones del funcionamiento de la sociedad. El asunto es la responsabilidad sobre todo de quienes contratan los servicios para su publicidad, y la transparencia de la información que se transmite.
Tomamos para ello, antecedentes legislativos de México (artículo 237 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales COFIPE) y del proyecto de ley sobre encuestas de carácter electoral del ex diputado uruguayo Pablo Álvarez (2009).
Existen en varios de estos países organismos dedicados a preservar la integridad de las encuestas estableciendo exigencias de calidad. También se establecen exigencias legales para la etapa de publicación de sus resultados en cuánto a revelar datos de la etapa de diseño y levantamiento de la encuesta. Los datos que comúnmente se obligan a hacer públicos suelen ser: quien contrata la encuesta, valor y origen de los recursos, metodología y período de realización, plano muestral, ponderaciones, área geográfica de realización, intervalos de confianza, margen de error y cuestionario completo aplicado. Se han creado asimismo organismos específicos para los efectos del seguimiento y cumplimiento de la reglamentación establecida y por otro lado sanciones en caso de incumplimiento.
En segundo lugar, las encuestas pretenden un alto grado de precisión científica, y por lo mismo sus realizadores deben garantizar rigor técnico durante su diseño y levantamiento.
Esa objetividad científica con la que son presentadas ante la opinión pública por los encuestadores, les otorgan un rol descriptivo de la situación política existente en tanto "fotografías" objetivas e imparciales del estado de las preferencias electorales en un momento histórico determinado.
Dicha presunción de objetividad es la que justifica la intervención estatal como garante regulador de los parámetros mínimos indispensables de carácter técnico que deben observar los individuos y empresas que realizan las encuestas y sondeos a los que nos referimos.
Por ello se cree conveniente que se apruebe una regulación estatal para esta clase específica de encuestas, sobre todo fundada en razones de calidad y transparencia. Los ciudadanos deben estar en condiciones de saber cómo se ha llegado a determinados resultados, qué se ha preguntado y cómo se ha respondido.
En tercer lugar, entendemos que incluir en el marco legal las encuestas de opinión electoral destinadas al público atiende a criterios de protección del derecho a la información de las personas, por un lado y por otro, a garantizar la idoneidad de la investigación empírica expresada en las encuestas. Creemos que un marco normativo será además apoyado por aquellas empresas o instituciones que trabajan con rigor y que no aducen elementos que no tengan como propósito la opacidad de su quehacer, y obligarán a la adaptación de aquellas otras que en la actualidad no cumplen con los estándares de información previstos en el presente proyecto de ley, para satisfacer el interés general.
En un análisis profundo de la temática encontramos involucrados en una regulación como la que se propone una gama diversa y variada de derechos humanos que se verían afectados, entre ellos: la libertad de trabajo, de opinión y/o de expresión, el derecho a la información, los derechos políticos y el debido proceso.
Sin embargo partimos del entendido que esta es una ley dirigida a la protección del interés general, entendiendo por tal, en el caso específico, la garantía de su objetividad y oportunidad, lo que justifica plenamente dicha intervención.
En cuarto lugar, una regulación en este tema y su aplicación acorde con los estándares de derechos humanos, permitiría evitar las consecuencias adversas que podrían producir las encuestas y sondeos de opinión sin sujeción a control alguno, en el objetivo último de contar con una ciudadanía bien informada, libre en la formación de su voluntad, y en el ejercicio auténtico del derecho al voto.
Reiteramos que si bien es muy difícil ponderar el impacto de los resultados de las encuestas en la orientación de la preferencia del electorado, aun así las mismas se han usado para definir candidatos o términos para negociar coaliciones.
Estos usos y efectos relevantes para el sistema democrático "aumentan" la justificación de la regulación estatal para este tipo de ejercicios.
El presente proyecto de ley parte de la base de que existen tres etapas principales de las encuestas:
1. Diseño de la encuesta o sondeo.
2. Levantamiento.
3. Publicación de resultados.
En base a esta premisa entendemos que debe existir regulación jurídica por parte del Estado en dos de esas etapas, es decir, en la etapa de diseño y en la etapa de publicación de los resultados.
En cuanto a la etapa de diseño de la encuesta, se puede abarcar desde el diseño de la muestra hasta el diseño del cuestionario.
Respecto a la publicación de los resultados, en tanto etapa culminante de una encuesta, cuya finalidad es brindar información veraz y confiable, se entiende que se deberá indicar en la publicación o difusión de los mismos un mecanismo de acceso a datos de relevancia en el diseño y operacionalización de la encuesta. Entre ellos se proponen:
Referido a la muestra las siguientes características: tamaño, intervalo de confianza y margen de error.
Las ponderaciones que se consideren relevantes en cada caso, pero en general haciendo referencia a las ponderaciones en cuanto a sexo, edad, grado de instrucción, nivel económico, área geográfica de referencia de los encuestados.
Denominación y domicilio del organismo o entidad, pública o privada o de la persona física que haya realizado el sondeo, así como de la que haya encargado su realización.
Valor y origen de los recursos utilizados en el trabajo.
Datos sobre el sistema interno de control y verificación, control y fiscalización de la recolección de los datos y del trabajo de campo.
Texto completo de las preguntas aplicadas.
Período de aplicación del formulario utilizado en la encuesta.
Nombre del profesional universitario responsable de la encuesta quien firmará el plano muestral.
La proporción de personas que contestaron y no contestaron al formulario utilizado y los criterios y técnicas de sustitución utilizados.
El margen de error estándar para cualquier encuesta es más o menos 3 puntos de porcentaje. Ese porcentaje justifica el margen de error inherente en el proceso de muestreo. Al seleccionar una muestra precisa para una encuesta, hay muchos factores que impiden un nivel de confianza del 100%. Por ejemplo, el proceso de selección de una representación equilibrada y precisa de una circunscripción más grande, así como la preservación de la precisión de la información recolectada en el momento de la encuesta, justifica el error que puede cambiar el resultado de una encuesta. Ese error es inherentemente absorbido en el proceso de sondeo, y generalmente se mide como un 3%.
El factor del error de muestra. Como no puede encuestarse al 100% de la población, un sondeo debe tener en cuenta un error de muestra que ocurre durante la selección aleatoria. La organización o persona encargada de la encuesta debe reconocer que la misma no representa efectivamente a toda la esfera de la comunidad más amplia. Debe medir estadísticamente cómo la encuesta podría diferir si el ambiente dependiera de un escenario diferente. En otras palabras, deber reconocer que la encuesta podría cambiar debido a la suerte y a los factores aleatorios que están fuera de su control.
Una encuesta puede tener un pequeño margen de error con una muestra más grande. Según The Gallup Poll Monthly, una muestra de encuesta que consiste de 500 a 1.000 participantes tiene de un 3 a un 2 por ciento de margen de error. Ese margen es significativamente menor que en sondeos con un número reducido de encuestados.
En lo que refiere a las sanciones a aplicar en caso de incumplimiento, se distinguen dos posibles sujetos pasivos: por un lado las propias empresas encuestadoras o bien los ordenantes de las encuestas (no los partidos políticos, sino los medios de comunicación), que en caso de transgredir la prohibición referida pueden hacerse acreedores, según la gravedad de los casos, de sanciones de tipo penal, civil (pecuniario), o eventualmente administrativo (como ser la prohibición de realizar en futuros procesos electorales este tipo de estudios de opinión).
En cuanto órgano de control se crea la Unidad de Control de Encuestas Electorales como órgano desconcentrado dentro de la órbita de la Cámara Nacional Electoral, con integración de cinco expertos de distintas áreas (Ciencia Política, Derecho Público y Estadística), designados por su trayectoria y con consenso por parte de los miembros de la Cámara Nacional Electoral. Dicho órgano de Control será el principal encargado de velar porque los datos e informaciones de los sondeos publicados no contengan falsificaciones, ocultaciones o modificaciones deliberadas, analizando para ello los datos que las entidades que recaben datos referidos a la opinión pública les deberán entregar al menos 10 días antes de la publicación o difusión de los resultados.
El órgano de Control tendrá a su cargo también la potestad sancionatoria correspondiente en caso de infracciones a las exigencias dispuestas en la presente ley incluso la potestad de vedar la publicación de los resultados ante evidentes falsificaciones, ocultaciones o modificaciones deliberadas
Se establece que las decisiones de dicho Órgano serán refrendadas por la Cámara Nacional Electoral, exigiéndose para apartarse de las resoluciones que tome la Unidad de Control de Encuestas Electorales una mayoría especial de la Cámara Nacional Electoral y motivos fundados.
Finalmente y con fines de interés académico se dispone que la Unidad de Control de Encuestas Electorales deberá emitir la certificación de calidad en base a la precisión y apego metodológico y crear un Archivo de encuestas electorales con la información que se le entregue por parte de las entidades que realicen, publiquen, difundan, u ordenen la emisión de un estudio de opinión pública de los aquí referidos, cuyos totalidad de datos serán accesibles al público luego de transcurridos 6 meses de su recepción.
Una consideración final de Blas Pascal: "¿Debido a que se sigue a la mayoría? ¿Es porque tienen más razones? No, es porque tienen más fuerza".
Asimismo, hemos extendido el plazo de veda para difusión de estos muestreos o encuestas de los ocho días que prevé el art.44 quater de la ley 26.571 a quince. Es menester neutralizar la malsana tendencia a influir en el votante, sobre todo ante esa desplegada y engañosa idea de que votar por quien está a la zaga según las encuestas es 'perder el voto'. Esto muta la esencia misma del sufragio que es 'elegir' y no optar. Además, el voto puesto o emitido conforme las convicciones jamás puede implicar una pérdida. Es pura ganancia porque ha sido expresado según el leal saber y entender.
Con esa finalidad ponemos a consideración este proyecto de ley, solicitando a los señores legisladores su pronta aprobación.
Proyecto

ANEXO

ANEXO I
Bibliografía
ALVAREZ, Pablo (2009) Proyecto de Ley sobre encuestas de carácter electoral. Montevideo: H. Cámara de Representantes.
BOBBIO, Norberto (1986) Sociedad y Estado. México: Siglo XXI.
BIRNEY, Mayling; Ian Shapiro et Michael Glatz (2011) "Los usos políticos de la opinión pública". En: Shapiro, Ian La teoría de la democracia en el mundo real. Buenos Aires: Marcial Pons.
JULLIARD, Jacques (2007) "De la doxocracia: La historia en la calle" En: Le Nouvel Observateur.
MUÑOZ-ALONSO, Alejandro et Juan I. ROSPIR (1999) Democracia mediática y campañas electorales. Barcelona: Ariel.
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ASSEFF, ALBERTO BUENOS AIRES UNIR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
JUSTICIA
COMUNICACIONES E INFORMATICA
PRESUPUESTO Y HACIENDA