JUSTICIA
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PROYECTO DE LEY
Expediente: 7263-D-2013
Sumario: LEY 19945 DEL CODIGO ELECTORAL NACIONAL: MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 160 Y 161, SOBRE PORCENTAJE MINIMO DE VOTOS PARA LA PARTICIPACION EN LA ASIGNACION DE CARGOS Y ORDEN PARA CUBRIR LOS MISMOS, RESPECTIVAMENTE.
Fecha: 01/11/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 166
Artículo 1º.- Modifícase el artículo 160
de la Ley Nº 19.945, que quedará redactado de la siguiente manera:
"Artículo 160: No participarán en la
asignación de cargos las listas que no logren un mínimo del tres por ciento (3 %) del
total de los votos válidamente emitidos en el distrito de que se trate."
Artículo 2º.- Modifícase el artículo 161
de la Ley Nº 19.945, que quedará redactado de la siguiente manera:
"Artículo 161: Los cargos a cubrir se
asignarán conforme con el orden establecido por cada lista y con arreglo al siguiente
procedimiento:
a) El total de los votos obtenidos por
cada lista que haya alcanzado como mínimo el tres por ciento (3 %) de los votos
válidamente emitidos en el distrito será dividido por uno (1), por dos (2), por tres (3)
y así sucesivamente hasta llegar al número igual al de los cargos a cubrir;
b) Los cocientes resultantes, con
independencia de la lista de que provengan, serán ordenados de mayor a menor en
número igual al de los cargos a cubrir;
c) Si hubiere dos o más cocientes
iguales se los ordenará en relación directa con el total de los votos obtenidos por las
respectivas listas y si éstos hubieren logrado igual número de votos el ordenamiento
resultará de un sorteo que a tal fin deberá practicar la Junta Electoral
competente;
d) A cada lista le corresponderán tantos
cargos como veces sus cocientes figuren en el ordenamiento indicado en el inciso
b)."
Artículo 3º.- - Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La exigencia de un umbral del 3% sobre
el total del padrón resulta irrazonable en tanto su confección, necesariamente, es
imposible que traduzca de modo fiel y exacto el estado real de las personas en
condiciones de votar.
Las exigencias de los tiempos
electorales, los recursos materiales finitos y la necesidad indisponible de confeccionar
un padrón que se presente como definitivo, aunque no contemple con exactitud -ni
pueda hacerlo- los fallecimientos o inhabilitaciones sobrevinientes, redundan en que,
como rasgo estructural, el padrón sea impreciso.
Siendo que las imprecisiones del padrón
no son contingentes, utilizar el porcentaje del total del padrón definitivo para
determinar el umbral por debajo del cual las fuerzas políticas no obtendrán
representación, aunque proporcionalmente les correspondiese, equivale a cargar
sobre los partidos minoritarios los costos del margen de error necesario en toda
confección de los padrones.
Si bien esto solo es suficiente para
caracterizar la irracionalidad de la norma, además del problema de la errónea
confección del padrón, la restricción de los artículos 160 y 161 del Código Nacional
Electoral incorpora como variable interviniente en el cálculo del umbral a aquellos
que no se presentaron a votar.
En las pasadas elecciones del año 2011,
más de 1.900.000 sufragantes no se presentaron a los comicios. Con absoluta
independencia de si esta ausencia se encuentra debidamente justificada o no, su
introducción en una ecuación que impacte en la distribución de las bancas, importa
una adjudicación de sentido político a tal ausencia. Perjudicando la abstención a las
expresiones de menor volumen electoral, es claro que para las expresiones
mayoritarias -y probablemente gobernantes- se plantea un claro incentivo a alentar
la abstención electoral, puesto que un piso a la representación fundado en el padrón
-como el que exige los art. 160 y 161 del CNE- les permite conquistar una
sobrerrepresentación en el Congreso Nacional.
La necesidad de que la representación
en la Cámara de Diputados sea proporcional a la cantidad de votos recibidos surge
directamente del principio de que los votos son iguales, un principio con jerarquía
constitucional y que se expresa con particular fuerza a partir de la reforma de 1994.
Según el artículo 37 de la Constitución,
"el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio".
La Declaración Universal de Derechos
Humanos (art. 21.3), la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 23.b) y el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 25.b) garantizan del mismo
modo el "sufragio universal e igual".
De hecho, si bien la elección de
diputados es compatible tanto con sistemas de distritos uninominales (como el que
rigió en las elecciones de 1904 y 1951) o plurinominales (como el actual), e incluso
mixtos (aunque no se haya realizado nunca en nuestro país), en cualquiera de los
diseños posibles debe asegurarse que cada diputado responda a una misma base de
representación electoral.
Lo contrario implicaría admitir que la
voluntad de los sufragantes incide de manera desigual en la formación de la voluntad
de la Cámara de Diputados, esto es, una variante de voto calificado no admitida por
nuestro sistema político.
Por supuesto, obvias circunstancias
aritméticas impiden una proporcionalidad exacta entre votos y bancas obtenidas, ya
que los votos que obtiene cada fuerza política muy raramente serán múltiplos del
cociente entre la cantidad de votos y la cantidad de cargos a repartirse. No puede
admitirse ninguna distorsión a la proporcionalidad más allá de aquélla inevitable, y es
precisamente esta necesidad la que cubre el sistema D'Hondt.
El piso de los arts. 160 y 161 CNE
distorsiona el principio de una persona - un voto, y ello se ve claramente en el caso
que nos ocupa:
No alcanza para justificar las
restricciones invocadas la desnuda invocación del "poder de policía" del Estado o a la
afirmación dogmática de que "los derechos no son absolutos sino que están sujetos
a las leyes que reglamentan su ejercicio".
En líneas generales, es obvio y
aceptado que no existen derechos absolutos, pero no hay forma razonable deducir
de esa afirmación la constitucionalidad de cualquier restricción legal a los derechos
constitucionales. De lo que se trata, es de determinar si la restricción opera dentro
de los parámetros constitucionales que deben tener el ejercicio de la potestad
regulatoria del Congreso.
Respondiendo a una fundamentación
análoga a ésta ("los derechos civiles, políticos y sociales que la Constitución
consagra, lejos de ser absolutos, están sujetos a las limitaciones o restricciones
tendientes a hacerlos compatibles entre sí"), Roberto Gargarella afirma que "lo
primero qué uno debería preguntarle es dónde está, precisamente, el límite entre un
derecho y el otro, cómo hace esa distinción, en qué se basa, cuáles son los
fundamentos en los que se apoya para decir que un derecho termina exactamente
aquí y el otro empieza exactamente allá. Y ello, no porque no existan límites, sino
justamente porque existiendo nos interesa saber dónde están... De allí que con
declaraciones como la leída el juez no nos justifique absolutamente nada.
Notablemente, sin embargo, muchos jueces terminan allí su razonamiento."
(Gargarella, Roberto. "El Derecho frente a la protesta social" en Teoría y crítica del
derecho constitucional. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 2008. P. 833).
Por otra parte, la restricción de
derechos electorales no es una mera cuestión de policía sino que incide directamente
sobre el sistema político y el modo en el que se ejerce el poder político en nuestra
sociedad. En casos como este nos encontramos con un género de normas que tiene
la particularidad de afectar directamente a los propios legisladores que las dictan en
su calidad de tales. Por esta razón, el escrutinio sobre las normas que regulan la
representación política debe más estricto para avalar su validez.
Es incontrovertible que la existencia de
un umbral del 3% del total del padrón tiene un efecto distorsivo de la
proporcionalidad de la representación, que, además, tiende a beneficiar a las fuerzas
mayoritarias, por lo que cabe ser estrictos en el escrutinio de razonabilidad. Sin bien
creemos que los argumentos vertidos hasta aquí son suficientes para invalidar el piso
de los artículos 160 y 161, añadiremos consideraciones acerca de su
irrazonabilidad.
A su vez el presunto fin que vendría a
cumplir el piso electoral del artículo 161 ha quedado desprovisto de sentido con la
sanción de la Ley 26.571, que exige un piso del 1,5% de los votos emitidos en las
elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias, por lo que resulta
irrazonable mantener esta doble restricción.
Conforme lo ha establecido la Cámara
Nacional Electoral en el precedente "Méndez", el fin legítimo que el legislador ha
perseguido con las restricciones de los artículos 160 y 161 del Código Nacional
Electoral, ha sido "garantizar el adecuado funcionamiento del poder legislativo,
evitando un excesivo fraccionamiento (que) conlleve a una atomización ilimitada de
la representación y del debate que repercuta de manera negativa en la formación de
la voluntad general".
Obviando la referencia imprecisa a la
categoría típicamente rousseauniana de "voluntad general" para designar lo que en
sentido estricto es la voluntad de las mayorías parlamentarias; del párrafo citado
surgen dos aspectos que merecen ser cuidadosamente analizados.
Por un lado, cualquier reglamentación o
restricción a los derechos -en este caso a la representación política- debe responder
a imperativos gravitantes en el propio texto de la Constitución.
En este sentido, y sólo como un
ejemplo, la exigencia de que los candidatos a cargos electivos sean presentados por
partidos políticos o alianzas de partidos políticos, gravita sobre el mandato
constitucional del artículo 38 de la Constitución Nacional que juzga a los partidos
como "instituciones fundamentales de la democracia". A tal efecto, la legislación
electoral ya establece un conjunto de requisitos -número mínimo de adhesiones y de
afiliados, entre otros- para acceder al derecho a postular representantes.
En efecto, el buen funcionamiento de
un cuerpo de representantes -en este caso el del Congreso Nacional deberá juzgarse
de acuerdo con la capacidad del cuerpo de representar a la voluntad popular, y no
por la celeridad de sus debates y votaciones. En caso extremo, recordemos que la
mayor celeridad en materia legislativa se desarrolló bajo la tristemente recordada
Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL) del autodenominado "Proceso de
Reorganización Nacional", cuando la legislación era redactada al gusto de los
dictadores. La mención no es gratuita ya que- como insistiremos más adelante- el
origen de las normas que aquí impugnamos proviene de ese trágico período de
nuestra historia.
En suma, y tras el razonamiento de la
CNE, se esconde una idea de eficiencia absolutamente divorciada de la idea de
soberanía popular establecida en nuestra Constitución Nacional.
Pero incluso si este principio de dudosa
raigambre democrática se quisiera preservar, es necesario destacar que el
proclamado fin de evitar la dispersión de la representación y de la oferta electoral
ha sido explícitamente invocado al sancionarse la Ley 26.571 de "Reforma Política",
que ha regido las elecciones generales del 23 de octubre de 2011. Incluso si se
admitiera la pretensión de restringir los derechos de representación política en
nombre de un supuesto fortalecimiento de los partidos políticos, es menester
destacar que esa restricción ha sido actualizada por la Ley 26571. Precisamente, y en
el debate parlamentario que precedió a su sanción, el diputado Rossi señaló que la
reforma política venía a "dar legitimidad al sistema" y "prevenir la atomización"
fundando la restricción que dispone la exigencia de la obtención de un 1,5% de los
votos válidamente emitidos en las elecciones primarias, para poder participar con
una lista en las elecciones generales
Reforzando este planteamiento, vale
recordar que la llamada "Reforma Política", en el proyecto original que el PEN envió
al Congreso, disponía que el piso para pasar a las elecciones generales fuese del 3%
de los votos válidos emitidos, en un evidente intento por equiparar esa restricción a
la existente en el Código Nacional Electoral. Fue en la Cámara de Diputados donde
se resolvió bajar el umbral al 1,5 %. Pero en este caso, queda claro que éste debe
ser el nuevo piso para acceder a la representación política en todos sus términos, y
éste no puede ni debe convivir con normas anteriores.
Por las razones expuestas, solicitamos
la aprobación del presente proyecto de ley.
Firmante | Distrito | Bloque |
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RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | DEMOCRACIA IGUALITARIA Y PARTICIPATIVA (D.I.P.) |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
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ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
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