JUSTICIA
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P04 Oficina 423
Secretario Administrativo DRA VILLARES MARIANA
Miércoles 16.00hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2418 Internos 2418/17
cjusticia@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 7641-D-2014
Sumario: ORGANICA DE LOS PARTIDOS POLITICOS - LEY 23298 -. MODIFICACION DEL ARTICULO 33, SOBRE REQUISITOS PARA OCUPAR CARGOS ELECTIVOS Y/O PARTIDARIOS.
Fecha: 29/09/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 134
MODIFICACION ART.
33 LEY 23.298 PARTIDOS POLITICOS
Artículo 1°: modificase el
Artículo 33 de la Ley 23.298 el cual quedará redactado de la siguiente
manera:
"No podrán ser precandidatos
en elecciones primarias ni candidatos en elecciones generales a cargos
públicos electivos nacionales, ni ser designados para ejercer cargos
partidarios:
a) Los excluidos del padrón
electoral como consecuencia de disposiciones legales vigentes;
b) El personal superior y
subalterno de las Fuerzas Armadas de la Nación en actividad o en
situación de retiro, cuando hayan sido llamados a prestar servicios;
c) El personal superior y
subalterno de las fuerzas de seguridad de la Nación y de las provincias, en
actividad o retirados llamados a prestar servicios;
d) Los magistrados y
funcionarios permanentes del Poder Judicial nacional, provincial, de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tribunales de faltas municipales;
e) Los que desempeñaren
cargos directivos o fueren apoderados de empresas concesionarias de
servicios y obras públicas de la Nación, provincias, Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, municipalidades o entidades autárquicas o descentralizadas
o de empresas que exploten juegos de azar;
f) Las personas con auto de
procesamiento por genocidio, crímenes de lesa humanidad o crímenes de
guerra, hechos de represión ilegal constitutivos de graves violaciones de
derechos humanos, torturas, desaparición forzada de personas,
apropiación de niños y otras violaciones graves de derechos humanos o
cuyas conductas criminales se encuentren prescriptas en el Estatuto de
Roma como crímenes de competencia de la Corte Penal Internacional;
g) Las personas condenadas
por los crímenes descriptos en el inciso anterior aun cuando la resolución
judicial no fuere susceptible de ejecución.
h) Los que desempeñaran
cargos electivos que, al momento de la elección no le permitirá ejercer el
cargo al que están siendo postulados y no presenten su renuncia previa al
cargo que ejercen.
i) Quienes sin ejercer cargos
incompatibles al momento de ser postulados no manifiesten formalmente
su compromiso de asumir la representación para la que podrían ser
elegidos; este compromiso deberá expresarse ante la Justicia Electoral al
momento de aceptar sus candidaturas.
j) Las personas condenadas por
delitos dolosos cometidos contra la Administración Pública o en ocasión de
ejercer funciones o cargos públicos; este impedimento regirá hasta
transcurridos cinco (5) años del cumplimiento de la pena.
Los partidos políticos no
podrán registrar precandidatos o candidatos a cargos públicos electivos
para las elecciones primarias o para las elecciones nacionales en violación
a lo establecido en el presente artículo".
Artículo 2°: Comuníquese
al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto pretende
que no vuelvan a repetirse experiencias pocos felices en la elecciones
argentinas. Creemos que la presentación como candidatos a diputados
nacionales o concejales municipales de ciudadanos que no han asumido ni
asumen un compromiso claro de ocupar el cargo para el que se postulan o
bien que han manifestado expresamente que no lo ocuparán y que sus
candidaturas son "testimoniales" atentan claramente contra el sistema
representativo y republicano y hace endeble nuestro pesado edifico de la
democracia.
El sistema republicano y
democrático reposa en el principio de representación popular, establecido
claramente en nuestra Carta Fundamental, por cuanto el pueblo no
delibera ni gobierna sino a través de sus representantes. Huelga decir que
a mayor representación de la comunidad, podremos tener más república y
profundizaremos la democracia.
Las "candidaturas
testimoniales", que fueron expuestas en las elecciones del año 2009 como
candidatos a diputado nacional o concejal municipal de funcionarios que
ejercen otras funciones, tales como las de gobernador, intendente, jefe de
gabinete de ministros, ha quedado demostrado se desvirtuaron la elección
y principalmente resquebrajaron el sistema representativo.
Como dijo la doctrina
tradicional sentada por el Dr. Segundo Linares Quintana sobre esta
temática y actualizara el Dr Daniel Sabsay: "Detrás de este pergenio
subyace un acto jurídico inexistente, pues carece de uno de los elementos
fundamentales que debe reunir todo acto para ser tal: su objeto, que por
supuesto predetermina su finalidad. En efecto, una candidatura (la que
luego de ser oficializada se convertirá en un acto jurídico de derecho
público) es una oferta lanzada al electorado para que éste pueda
pronunciarse a favor de ella a través del sufragio, en aras de acceder al
cargo que se aspira obtener, si se ha logrado reunir el número de sufragios
necesarios para ello. Por lo tanto, como es posible pretender la
oficialización de una "nada jurídica", de una suerte de fantasma que
contraviene la buena fe del votante y al hacerlo se produce la comisión,
según la opinión de importantes penalistas, de un tipo de estafa
contemplado en nuestro Código Penal. Pero esto es harina de otro costal.
Nosotros nos concentramos en analizar las violaciones al orden
constitucional, convencional y legal. Destacando en primer término esta
clara contravención a los principios más esenciales del derecho que en los
que se sustenta la teoría general de los actos jurídicos" (Daniel A. Sabsay,
"A propósito de las candidaturas testimoniales" en La Ley On Line, mayo
de 2009).
Dijeron Alexander Hamilton,
James Madison y John Jay, escritas en el siglo XVIII pero siempre
actuales: "Cuanto más pequeña es una sociedad, más escasos serán los
distintos partidos e intereses que la componen; cuanto más escasos son
los distintos partidos e intereses, más frecuente es que el mismo partido
tenga la mayoría; y cuanto menor es el número de individuos que
componen esa mayoría y menor el círculo en que se mueven, mayor será la
facilidad con que podrán concertarse y ejecutar sus planes opresores.
Ampliad la esfera de acción y admitiréis una mayor variedad de partidos y
de intereses; haréis menos probable que una mayoría del total tenga
motivo para usurpar los derechos de los demás ciudadanos; y si ese
motivo existe, les será más difícil a todos los que lo sienten descubrir su
propia fuerza, y obrar todos de concierto. Fuera de otros impedimentos,
debe señalarse que cuando existe la conciencia de que se abriga un
propósito injusto o indigno, la comunicación suele ser reprimida por la
desconfianza, en proporción al número cuya cooperación es necesaria"
(Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El Federalista nº X,
Fondo de Cultura Económica, México, pág. 40).
Todo el sistema republicano y
democrático reposa en el principio de representación popular. Es evidente
-y no requiere demostración empírica- el principio según el cual a mayor
pureza en la representación de la sociedad, más república y más
democracia. También es sabido que así como el sistema democrático
privilegia la voluntad popular, el sistema republicano fija límites a aquélla,
y que dichos límites no pueden ser violados.
Las llamadas "candidaturas
testimoniales", es decir las candidaturas a diputado nacional o concejal
municipal de funcionarios que ejercen otras funciones, tales como las de
gobernador, intendente, jefe de gabinete de ministros, etc. y han
manifestado públicamente que no asumirán el cargo para el que se
postulan, o bien -luego de enterados de que ello sería objeto de
impugnación- manifestaron dudas acerca de esa asunción y no expresaron
un compromiso claro de ocupar el cargo para el que se postulan, en caso
de resultar electos, ni de dimitir del que actualmente ejercen.
Normativa Aplicable: Dichas
candidaturas violan, en primer lugar, el art. 1 CN, que establece el sistema
representativo y republicano de gobierno. Asimismo, violan el art. 23,
inciso 1. b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto
de San José de Costa Rica-, que establece que "todos los ciudadanos
deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: (...) b) De votar y
ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, (...)"y el art. 2 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuya provisión es similar.
Esas normas poseen jerarquía constitucional por mandato del art. 75,
inc.22 CN. Evidentemente la elección no puede ser "auténtica" si el
candidato no lo es, porque es simplemente un "hombre de paja" o un
"prestanombres" (utilizando la terminología iusprivatista) que no asumirá
el cargo para el que se postula.
Análogamente a lo que ocurre
en el derecho privado, los actos jurídicos celebrados por personas que no
son los reales interesados en ese acto, se encuentran viciados. Tanto el
Código Civil, como el de Comercio, como la Ley de Sociedades fulminan
con la nulidad los actos celebrados por testaferros, prestanombres u
hombres de paja. En efecto, sea bajo el rótulo de simulación (art. 955 y ss.
del Código Civil), o de fraude (art. 961 y ss. del Código Civil) o de
corrimiento del velo societario (art. 54 de la ley 19.550), la ley busca
siempre anular lo falso y sacar a relucir lo verdadero. Y no hay motivo para
que tales principios no sean aplicados también en el derecho público, dado
que las personas que se presentan como candidatos no serán quienes
asuman las bancas que obtengan, sino que lo harán otros en su lugar.
El maestro Alberto Antonio
Spota enseñaba en sus magistrales conferencias que la doctrina del abuso
del derecho (art. 1071 del Código Civil) también debía ser aplicada en el
ámbito del derecho público. Incluso, el tema fue tratado en sesiones de la
Asociación Argentina de Derecho Constitucional en ese sentido. Pues bien:
ha llegado la hora de que el Poder Legislativo lo legisle para las
candidaturas a cargos electivos y la Justicia lo aplique.
Las candidaturas de referencia
socavan a los partidos políticos como canales naturales de la
representación política y organizaciones esenciales de la democracia. En
efecto: al conformar la oferta electoral en forma discrecional con los
mismos candidatos que ya están ocupando puestos diferentes, se
desconoce que el art. 38 CN "garantiza" la competencia interna para la
postulación de candidatos a cargos públicos electivos. La postulación de
personas que ocupan otros cargos y que no hicieron ni harán dimisión de
ellos (o, al menos, no han asumido un compromiso claro de hacerlo)
evidentemente lesiona la posibilidad de que otros afiliados al partido o
alianza electoral que los postula accedan a las candidaturas.
En su clásica obra de derecho
político, Carlos S. Fayt refiere a que en su acepción "vulgar", la política
condensa un criterio corriente según el cual el hombre político condiciona
su comportamiento a los fines, omitiendo la moral en los medios con tal de
alcanzar los mismos. El comportamiento encubre el egoísmo o la codicia;
hipocresía que se cubre de exterioridades. Esta es la lectura que la
sociedad argentina viene haciendo de muchas conductas de su clase
política, las cuales vislumbra priorizando intereses sectoriales o
coyunturales por sobre las necesidades abiertas de un país y de su pueblo
(Carlos S. Fayt, Derecho Político, Buenos Aires, La Ley, T° I, 11º edición,
pág. 4).
Todo ello se ve agravado por el
hecho de que, para la definición de esas candidaturas, no se han realizado
elecciones internas. En ese sentido, la doctrina ha interpretado que: "La
decisiva intervención del ciudadano en la definición de las candidaturas
constituye un elemento que avala el concepto de representación política
indicado anteriormente según el cual el representante lo es de todo el
pueblo y no del partido. Ello así porque si lo fuera sólo de la agrupación
que lo postuló sería el partido el que tendría que tener la posibilidad de
decidir sobre quien accedería a la banca o puesto electivo. Al no ocurrir de
este modo el acceso a las funciones electivas tampoco puede atribuirse la
pertenencia de las bancas a los partidos pues a aquellas se llega por la
voluntad del elector expresada en los comicios (Félix R. Loñ, Constitución
y Democracia, Buenos Aires, Lerner Editores Asociados, 1987, pág
376.
Resulta también claro que
quienes se presentan como candidatos "testimoniales" ostentan una clara
incompatibilidad para el ejercicio del cargo al que se postulan. El cargo de
legislador (nacional, provincial o municipal) debe ser ejercido por personas
que, más allá de su pertenencia a un partido político, actúen con
independencia de criterio respecto de los demás poderes del estado. Así lo
enseñaba Joaquín V. González en 1897 (es decir, aún después del
nacimiento de los partidos políticos nacionales): "Dada la naturaleza del
mandato legislativo, que es la independencia más absoluta en las
opiniones y actos referentes a sus poderes, y dada la forma de nuestro
Gobierno, la Constitución ha establecido en los artículos 64 y 65 las
incompatibilidades que afectan a los miembros de ambas Cámaras, siendo
a la vez limitaciones de la elegibilidad consignada en los artículos 40 y 47.
Una cualidad esencial del gobierno de la Constitución es la división de la
soberanía en los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y en todas
sus partes ha debido procurar que tal separación fuese práctica. El
permitir que unas mismas personas desempeñen funciones de los tres
poderes, era una tendencia antirrepublicana y ponía en peligro la unidad
de la Constitución y la libertad de los poderes menos fuertes por su
naturaleza, como el Legislativo y el Judicial (Joaquín V. González, Manual
de la Constitución Argentina, Ed. Ángel Estrada, 21ª edic. p. 390).
El art. 73 de la Constitución
Nacional (que llevaba el número 65 antes de 1994 y el número 62 antes de
1860) establece: "Los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del
Congreso, ni los Gobernadores de Provincia por la de su mando"
Ya en el primer manual de
derecho constitucional argentino, editado en 1869, Florentino González
enseñaba los peligros que esa norma intenta prevenir: "En conclusión,
creo que en la composición de la legislatura debe excluirse de ella a todos
los que ejerzan al mismo tiempo funciones de otros departamentos del
gobierno. Admitir como miembros de las Cámaras a tales individuos, es
anular prácticamente las ventajas de la división del ejercicio del poder.
¿Qué significa está en el hecho (aunque se simule la apariencia) si los
mismos que se sientan en los tribunales como jueces, ó ejercen empleos
ejecutivos se sientan en la Cámaras como los legisladores, como sucede en
Chile y en la provincia de Buenos Aires? La Constitución de los Estados
Unidos prohíbe semejantes elecciones, y la de la Confederación argentina
coincide en parte en el mismo propósito. Es sensible que la última no haya
adoptado completamente la disposición de la Constitución americana y
que se haya limitado a prohibir que los miembros de las Cámaras reciban
empleo o comisión del poder ejecutivo, sin previo consentimiento de la
respectiva Cámara, y á declarar que los eclesiásticos regulares no pueden
ser elegidos para el Congreso, ni los gobernadores de provincia por las de
su mando. La facilidad que se da para que el juez y el funcionario ejecutivo
puedan ser miembros de las Cámaras, es además un incentivo para que
ellos abusen de sus puestos para influir siniestramente en las elecciones.
En Chile, en donde siempre se ven en las Cámaras jueces de la Suprema
Corte y de las Cortes de apelaciones, intendentes de provincia y otros
empleados ejecutivos, he visto cometer los abusos más escandalosos, con
el objeto de hacer recaer en ellos las elecciones de diputados" (Florentino
González, Lecciones de Derecho Constitucional, París, Librería de Rosa y
Bouret, segunda edición, 1871, pág. 185).
El profesor Quiroga Lavié, por
su parte explica claramente la interpretación extensiva que debe
formularse respecto de esta norma, en consonancia con lo que
manifestamos más arriba: "En relación con la prohibición a los
gobernadores de ser legisladores en representación de la provincia a cuyo
frente se encuentran, esto significaría que la Constitución no prohíbe que
un Gobernador sea elegido en representación de otra provincia. Semejante
interpretación es totalmente disfuncional -caso típico donde no puede ser
aplicado al método gramatical o literario para interpretar la Constitución-,
pues no se pueden ejercer funciones de gobierno de algún tipo y al mismo
tiempo concurrir a las sesiones del Congreso. Además se produciría una
desfiguración del federalismo, que se basa también en la separación entre
los poderes de gobierno federal y local" (Humberto Quiroga Lavié,
Constitución de la Nación Argentina Comentada, Buenos Aires, Zavalía, 3º
edición, 2000. pág. 362).
González Calderón informa
acerca de los antecedentes de esta norma, a la vez que propicia, de lege
ferenda, la ampliación de las incompatibilidades plasmadas en el texto
constitucional, extendiéndolas no solo a los gobernadores sino también a
los ex gobernadores: "Cuando se consideró esta cláusula en el Congreso
Constituyente de 1853 -sesión del 27 de abril-, un interesante aunque
muy breve debate se suscitó en su seno. La incompatibilidad entre el cargo
de gobernador y el mandato legislativo tenía por objeto, en primer lugar,
garantizar el mejor desempeño de aquel cargo, conforme a las instituciones
provinciales; en segundo, imposibilitar que el Congreso fuera presionado
mediante la influencia de los gobernadores; y por último propender a que
fuese más efectivo y más exacto el funcionamiento del régimen político que
creaba la Constitución. ¿Se ha cumplido este triple objeto de la ley
suprema? La incompatibilidad que crea el art. 65, ha servido, sin duda,
para realizar la primera y tercera parte del propósito constitucional
enunciado; pero no así la segunda, pues no está exenta la composición del
Congreso de la influencia electoral de los gobernadores. Es preciso, pues,
incorporar a la Constitución federal una cláusula semejante a la que
contiene la de Jujuy: "La elección de senador no podrá recaer en el
gobernador en ejercicio de sus funciones ni en el ex gobernador, hasta
pasados dos años contados desde el día en que termino su mandato o
fuere aceptada su renuncia". Jujuy es la provincia (Const. 1935, art. 78)
que ha sancionado tal interdicción, bien intencionada, por cierto, pero
contraria y repugnante a la Constitución federal, porque solo ésta es la que
establece las condiciones de elegibilidad para los poderes públicos de la
Nación y las constituciones provinciales no pueden, en ningún sentido,
modificarlas. La interdicción debería estar en la ley suprema federal,
limitando el tiempo de aquélla a sólo un año: la experiencia ha demostrado
que basta este largo tiempo para que desaparezca la influencia de un ex
gobernador sobre los miembros de la legislatura..., la cual, por lo demás,
se renueva por mitad o por terceras partes cada año. Así se suprimirían
radicalmente las aventuras elitistas de los gobernadores y la pureza de
nuestras instituciones parlamentarias quedarían aseguradas en uno de
sus puntos hasta ahora más vulnerables. Lo mismo debería hacerse
respecto a la elección de los miembros de la cámara popular" (Juan A.
González Calderón, Curso de Derecho Constitucional, Buenos Aires,
Depalma, 6º edición 1984, pág. 345).
La claridad de las citas
colacionadas y la autoridad de quienes expresaron esos conceptos eximen
de ulteriores comentarios. En otras palabras: no es solamente el autor del
proyecto abajo firmante quien así piensa, sino que esa opinión se basa en
la doctrina más calificada y más arraigada en la tradición constitucional
patria.
Sin más, creemos que debemos
ser claros respecto a las elecciones, bajo ningún aspecto podemos
entender que un Gobernador, Intendente o Concejal, pueda ser candidato
en una elección a medio término, ya que la ciudadanía ha elegido a ese
hombre o mujer para ejercer el cargo al cual oportunamente se ha
postulado, allí estriba la necesidad de sincerar a la clase dirigente y enviar
señales claras a la sociedad.
En síntesis, las candidaturas
"testimoniales" lesionan los principios básicos del sistema democrático
constitucional, violan tratados internacionales de derechos humanos con
jerarquía constitucional, generan la nulidad del acto eleccionario por
inexistencia de objeto, constituyen un abuso del derecho, se alzan contra
el sistema de mandatos fijos, comprometen la gobernabilidad y el principio
de división de poderes, desnaturalizan la función de los partidos políticos,
ignoran la competencia interna para la postulación de candidatos a cargos
públicos electivos.
La mera postulación de
gobernadores de provincia para cargos legislativos, viola la clara
inhabilitación constitucional que fija el artículo 73 CN.
La expresa inclusión, entre los
impedimentos para postularse o ser postulado precandidato o candidato,
de los procesados y/o condenados por delitos de lesa humanidad o contra
la Administración Pública responde a un reclamo social y una articulación
lógica de la normativa. Que la veda para postularse llegue hasta cinco
años después del cumplimiento de la pena responde asimismo a la
sanidad del sistema político, urgido de actitudes ejemplificadoras.
Es por ello, que solicito a mis
pares la aprobación del presente proyecto de ley, el cual es tributario del
expediente 7432-D-2010 del ex diputado nacional Dr. Daniel Katz y la
presentación amicus curiae de los Dres. Antonio María Hernández, Jorge
Orgaz, José Manuel Belisle, Armando Mayor, Diego Frossasco, Andrea
Mensa González, Marcelo Bernal y Guadalupe Valcarce Ojeda, en los autos
caratulados: "Novello, Rafael Víctor y otros s/ Impugna candidatura a
diputado nacional" expediente N° 4638/09, que se ventilaron por ante la
Excma. Cámara Nacional Electoral.
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
JUSTICIA |