Comisiones » Permanentes » Comisión Permanente de Justicia »

JUSTICIA

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P04 Oficina 423

Secretario Administrativo DRA VILLARES MARIANA

Miércoles 16.00hs

Of. Administrativa: (054-11) 6075-2418 Internos 2418/17

cjusticia@hcdn.gob.ar

PROYECTO DE LEY

Expediente: 7970-D-2014

Sumario: RECUPERACION DE ACTIVOS Y EXTINCION DEL DOMINIO A FAVOR DEL ESTADO DE LOS BIENES PROVENIENTES DE ILICITOS. REGIMEN. MODIFICACION DEL ARTICULO 1104 DEL CODIGO CIVIL.

Fecha: 09/10/2014

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 142

Proyecto
RECUPERACIÓN DE ACTIVOS Y EXTINCIÓN DE DOMINIO
Capítulo I - Aspectos Generales
ARTÍCULO 1: Objeto. La presente ley tiene por objeto regular la aplicación y el proceso de extinción de dominio, así como establecer los mecanismos de administración y destino de los bienes originarios, subrogantes, efectos e instrumentos que se hayan utilizado o provengan de los delitos previstos en los arts. 5 (inc. c), 6 (primer y tercer párrafo) y 7 de la Ley Nacional de Estupefacientes N° 23.737, en los Capítulos VI, VII, VIII, IX, IX bis del Título XI, Libro II, del Código Penal - contra la Administración Pública -, y del lavado de activos (art. 303 del CP) proveniente de alguno de los delitos enumerados anteriormente.
ARTÍCULO 2: A los efectos de la presente ley, se entenderá como:
a. "Actividad ilícita": toda conducta y/o actividad tipificada como delictiva, aún cuando no se haya dictado sentencia;
b. "Bienes": Son todos aquellos bienes materiales y/o inmateriales, muebles y/o inmuebles, susceptibles de tener un valor económico, y los documentos o instrumentos legales que acrediten la propiedad u otros derechos sobre dichos bienes;
c. "Productos": Bienes derivados u obtenidos directa o indirectamente de un ilícito penal;
d. "Instrumentos": Bienes utilizados o destinados a ser utilizados, de cualquier forma, en su totalidad o en parte, para la preparación y/o ejecución de un ilícito penal.
ARTÍCULO 3: Concepto. La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado Nacional, de los bienes a los que se refiere esta ley, por sentencia judicial fundada en la presente Ley, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna.
ARTÍCULO 4: Naturaleza. El proceso de extinción de dominio materia de la presente ley es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real, de contenido patrimonial y autónoma de cualquier otra acción penal o civil. Procede contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien los tenga en su poder o los haya adquirido.
ARTÍCULO 5: Imprescriptibilidad. La extinción de dominio es imprescriptible.
ARTÍCULO 6: Presupuestos de la extinción de dominio. La extinción de dominio procederá sobre:
a. Bienes que sean producto de actividades ilícitas;
b. Bienes que sean instrumentos de actividades ilícitas;
c. Bienes originarios que sean objeto material de actividades ilícitas;
d. Bienes que provengan de la transformación o conversión parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de actividades ilícitas;
e. Bienes de origen lícito utilizados para ocultar bienes de ilícita procedencia;
f. Bienes de origen lícito mezclados con bienes de ilícita procedencia;
g. Bienes que constituyan un incremento patrimonial no justificado, cuando existan elementos de prueba que permitan considerar razonablemente que provienen de actividades ilícitas;
h. Bienes que constituyan ingresos, rentas, frutos, ganancias y, en general, cualquier otro beneficio económico derivado de los anteriores bienes;
i. Bienes de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores, cuando no sea posible su incautación, embargo preventivo o aprehensión material;
j. Bienes de origen lícito hasta alcanzar un valor equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores, cuando se acredite el derecho de un tercero de buena fe sobre el mismo bien;
k. Bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando los bienes hayan sido adquiridos por los causantes en cualquiera de los supuestos establecidos en los numerales anteriores.
Capítulo II - Garantías Procesales
ARTÍCULO 7: Debido proceso. En el ejercicio y trámite de la acción de extinción de dominio, se garantizará el debido proceso y el derecho de defensa, permitiendo a la persona que pudiera resultar afectada, presentar pruebas, intervenir en el proceso, y oponerse a las pretensiones que se estén haciendo valer en contra de los bienes.
ARTÍCULO 8: Derechos del titular real o presunto o de los beneficiaros reales de los bienes. Durante el procedimiento se reconocen al titular real o presunto o a los beneficiarios reales de los bienes, los siguientes derechos:
a. Tener acceso al proceso, directamente o a través de la asistencia y representación de un abogado, desde la notificación de la pretensión de extinción de dominio o desde la materialización de las medidas cautelares;
b. Conocer los hechos y fundamentos que sustentan el proceso en términos claros y comprensibles;
c. Presentar y solicitar pruebas, e intervenir ampliamente en resguardo de sus derechos;
d. Controvertir las pretensiones que se estén haciendo valer en contra de los bienes;
e. Renunciar al debate probatorio y optar por una sentencia anticipada de extinción de dominio.
ARTÍCULO 9: Representación del ausente. Las personas que han sido declaradas rebeldes en sede penal, hubieren fallecido antes o durante la tramitación del procedimiento aquí establecido o se hubieren fugado serán representadas en juicio por el Defensor Oficial del fuero civil y comercial federal.
Capítulo III - Procedimiento de Extinción de Dominio
ARTÍCULO 10: Presupuestos de acción. La acción de extinción de dominio procederá en los siguientes supuestos:
a) Cuando la acción por alguno de los hechos ilícitos enumerados en el artículo primero hubiera prescripto, o cuando se hubiera extinguido por fallecimiento, declaración de inimputabilidad del acusado, o cualquier otro motivo de suspensión o extinción de la acción penal;
b) Cuando el acusado por alguno de los hechos ilícitos enumerados en el artículo primero hubiera sido declarado en rebeldía o se hubiese fugado;
c) Bienes abandonados;
d) Cuando el acusado no pueda demostrar fehacientemente el origen lícito de los bienes, o el juez interviniente considere suficientemente acreditado por diversos medios probatorios que los mismos son instrumento, objeto o producto de las actividades ilícitas enumeradas en el artículo primero;
e) Cuando exista un incremento patrimonial no justificado, que permita considerar razonablemente que proviene de las actividades ilícitas enumeradas en el artículo primero.
ARTÍCULO 11: Del ejercicio de las acciones. El Ministerio Público Fiscal deberá iniciar de oficio todas las acciones de extinción de dominio, o ante el pedido de un particular, funcionario u organismo público nacional, provincial y/o municipal, cuando estos tomen conocimiento de alguna de las causales establecidas en el artículo 11.
ARTÍCULO 12: Competencia. Los procesos de extinción de dominio se tramitarán ante el fuero civil y comercial federal.
El proceso será conocido en primera instancia por el tribunal del lugar donde se encuentren ubicados o se descubran los bienes, efectos e instrumentos vinculados a cualquiera de los delitos mencionados en el artículo primero.
ARTÍCULO 13: Normas de procedimiento. Los procesos de extinción de dominio se regirán por las normas del proceso sumarísimo establecido en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
ARTÍCULO 14: Modifíquese el artículo del 1104 del Código Civil que quedará redactado de la siguiente forma:
"Si la acción criminal hubiere precedido a la acción civil, o fuere intentada pendiente de esta, no habrá condenación en el juicio civil antes de la condenación del acusado en el juicio criminal, con excepción de los siguientes casos: 1. Si hubiere fallecido el acusado antes de ser juzgada la acción criminal, en cuyo caso la acción civil puede ser intentada o continuada contra los respectivos herederos; 2. En caso de ausencia del acusado, en que la acción criminal no pueda ser intentada o continuada; 3. En los procesos de extinción de dominio a favor del Estado Nacional".
ARTÍCULO 15: Medidas cautelares. Sobre los bienes sujetos a extinción de dominio se podrán disponer medidas cautelares, a fin de que en caso de corresponder pueda hacerse efectiva la extinción de dominio.
ARTÍCULO 16: Prioridad de cobro de acciones civiles. En caso de que existan acciones civiles por el mismo hecho llevadas adelante con miras a obtener resarcimiento o reparación por daños, éstas tendrán prioridad en el cobro frente al Estado Nacional.
ARTÍCULO 17: La sentencia, en caso de ordenar la extinción de dominio del bien, deberá individualizar, determinar y especificar el bien.
Capítulo IV - Administración de los bienes y creación del Fondo para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico
ARTÍCULO 18: Creación del Consejo Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio. Crease el Consejo Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio - CONABED-, como organismo descentralizado en el ámbito del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, con autarquía económica financiera, personería jurídica propia y capacidad de actuar en el ámbito del derecho público y privado.
ARTÍCULO 19: Misión. La CONABED tendrá a su cargo la recepción, registro, custodia, administración, conservación y venta de los bienes, efectos e instrumentos cuya extinción de dominio haya sido declarada de acuerdo al procedimiento establecido en la presente Ley. Asimismo, tendrá a su cargo la recepción, custodia, administración y conservación de los bienes decomisados a los que se refieren los artículos 30 y 39 de la Ley 23.737 y 305 del Código Penal.
ARTÍCULO 20: Finalidad. La administración de bienes tiene como finalidad principal conservar y mantener la productividad o valor de los mismos para su recuperación por el Estado Nacional.
ARTÍCULO 21: La CONABED deberá:
a. Intervenir como parte en los procesos que se promuevan en el marco de la presente Ley;
b. Verificar el contenido, la cantidad, la naturaleza y el estado de conservación de los bienes recibidos;
c. Mantener los bienes en buen estado de conservación, para lo cual podrá realizar todos los actos jurídicos que resulten pertinentes, de conformidad al artículo 25 de la presente Ley;
d. Mantener un registro público de los bienes bajo su administración;
e. Instrumentar los procedimientos de subasta pública, de conformidad a lo establecido en el artículo 24 de la presente Ley;
f. Presentar semestralmente informes de evaluación de gestión y cumplimiento ante el Congreso de la Nación.
ARTÍCULO 22: Creación del Fondo para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico. Crease el Fondo para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico, que funcionará como una cuenta especial administrada por la CONABED. Los bienes objeto de extinción de dominio, sin excepciones de naturaleza alguna, formarán parte de los recursos de dicho fondo, junto a los bienes decomisados y multas a los que se refieren los artículos 30 y 39 de la Ley 23.737 y art. 305 del Código Penal.
ARTÍCULO 23: Venta de los bienes. Los bienes y efectos que no consistan en dinero u otros instrumentos de pago al portador, y que sean de libre comercio y susceptibles de valoración económica, serán enajenados y vendidos.
La determinación del precio de venta se realizará con base en el estudio de mercado, del estado y de las condiciones especiales del bien y de los impuestos y gravámenes a los que está sujeto.
La venta de los bienes deberá ser realizada en forma directa por CONABED, mediante las modalidades de remate en subasta pública o venta directa al público a precios fijos, según el bien de que se trate, sujeta a las normas de los Códigos Civil, Procesal Civil y Comercial de la Nación.
ARTÍCULO 24: Garantía de productividad y continuidad de fuentes laborales. Con el fin de garantizar que los bienes sometidos al proceso de extinción de dominio, sean o continúen siendo productivos y generadores de empleo y evitar que su conservación y custodia genere erogaciones para el presupuesto del Estado, la CONABED podrá celebrar, sobre cualquiera de ellos, contratos de arrendamiento, comodato, administración o fiduciarios.
ARTÍCULO 25: Destino de los fondos. Los fondos recaudados serán destinados a:
a) Programas de prevención, asistencia, rehabilitación e inserción social y laboral de adictos y drogodependientes, en especial, el Programa 16 "Prevención, Asistencia, Control y Lucha contra la Drogadicción", de la Secretaria de Programación para la prevención de la drogadicción y lucha contra el narcotráfico, o los que en el futuro lo reemplacen;
b) Fortalecimiento de las instituciones con competencia en la prevención, investigación, persecución y represión de los delitos de narcotráfico.
ARTÍCULO 26: La AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN cumplirá funciones de auditoría y control de la CONABED, así como también en los procesos de subasta pública y venta directa, en el ámbito nacional y federal.
Capítulo IV - Cooperación Internacional
ARTÍCULO 27: Deber de cooperación internacional. El Estado Nacional cooperará con otros Estados en lo relativo a las investigaciones y procedimientos cuyo objeto sea la extinción de dominio, cualquiera sea su denominación.
ARTÍCULO 28: De la cooperación internacional para la administración de bienes. El Estado Nacional promoverá celebración de tratados y convenios internacionales de asistencia recíproca tanto para facilitar la aplicación de la presente ley respecto de bienes que se encuentren en el extranjero, como también para prestar colaboración en procesos de extinción de dominio iniciados en otros países respecto de bienes ubicados en el territorio nacional.
ARTÍCULO 29: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto tiene como objetivo dotar al Estado de una herramienta práctica y eficaz para atacar con contundencia al crimen organizado allí donde más duele, esto es el factor económico de la trama del delito.
La extinción de dominio es un instituto jurídico dirigido contra los bienes de origen o destinación ilícita. Como tal, es un instrumento de política criminal que busca complementar el conjunto de medidas institucionales y legales adoptadas por nuestro país. Por su naturaleza y alcance, se constituye en un mecanismo novedoso y una respuesta eficaz contra el crimen organizado, ya que se enfoca exclusivamente en la persecución de toda clase de activos que integran la riqueza derivada de la actividad criminal.
Para elaborar este proyecto tomamos como punto de partida el proyecto presentado en el Senado de la Nación, cual es el S-1569-2014 de autoría de la Senadora Michetti y del Senador Santilli, a cuya claridad en los fundamentos, basados en valiosos aportes de juristas destacados en la materia, adherimos. Asimismo, tuvimos especialmente en cuenta las recomendaciones de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).
Coincidimos con el mencionado proyecto, en tanto se enfoca en la extinción del dominio de bienes vinculados al narcotráfico, trata de personas, corrupción, así como el delito de asociación ilícita en general, lo cual entendemos como una visión completa, dada la alta complejidad del entramado del crimen organizado, en la que interactúan distintos delitos. Únicamente agregamos el delito de Lavado de Activos, cuyo bien provenga de alguno de los delitos mencionados anteriormente, a fin de extender el ámbito de aplicación del Instituto hacia conductas ilícitas realizadas con posterioridad al delito subyacente, enfocándonos en todo momento en la investigación, persecución y sanción patrimonial.
En los fundamentos del expediente S-1569-2014 se explica la legislación comparada del tratamiento del dominio, donde dicen que "los lineamientos del marco internacional se condicen con el argumento de la integralidad en la lucha contra el crimen organizado. Cinco países de la región ya cuentan con legislación al respecto (Colombia, México, Nicaragua, Honduras y Perú), esto a su vez se encuentra en sintonía con las recomendaciones de Naciones Unidas, y todas ellas abordan integralmente los delitos que pueden originar la extinción de dominio, como este proyecto de ley. Por el contrario, ninguno de ellos concibe este tipo de procedimientos para un sólo delito".
En cuanto a la legislación nacional al respecto, existen dos leyes vigentes que sustentan la posición tomada: las Leyes 25.632 y 26.097. La ley 25.632 aprueba la Convención Internacional contra la delincuencia organizada transnacional y protocolos complementarios, adoptada en la ciudad de Palermo, Italia, en diciembre de 2000. En su artículo 12 habla especialmente sobre el Decomiso e Incautación de bienes, y en su inciso 7 destaca que "Los Estados Parte podrán considerar la posibilidad de exigir a un delincuente que demuestre el origen lícito del presunto producto del delito o de otros bienes expuestos a decomiso, en la medida en que ello sea conforme con los principios de su derecho interno y con la índole del proceso judicial u otras actuaciones conexas.".
Por su parte la Ley 26.097 aprueba la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción adoptada en la ciudad de New York, Estados Unidos, el 31 de octubre de 2003. En su articulado se destaca el artículo 31, el cual habla de embargo preventivo, incautación y decomiso de bienes, en el inciso 8 se destaca que "Los Estados Parte podrán considerar la posibilidad de exigir a un delincuente que demuestre el origen lícito del presunto producto del delito o de otros bienes expuestos a decomiso, en la medida en que ello sea conforme con los principios fundamentales de su derecho interno y con la índole del proceso judicial u otros procesos."
Por su parte, es necesario mencionar también que la Argentina ha firmado, aprobado, y ratificado la Convención Interamericana contra la Corrupción (Ley Nº 24.759); la Convención Internacional Contra la Delincuencia Organizada Transnacional y protocolos complementarios (Ley Nº 25.632); y la Convención Interamericana Contra el Terrorismo (Ley Nº 26.023).
Un proyecto de esta naturaleza está orientado a salvaguardar el derecho a la propiedad que toda persona tiene y del cual nadie puede ser privado arbitrariamente. En esa medida, la extinción de dominio reafirma la aplicación y reconocimiento de ese derecho y de otros conexos, en el entendimiento que los bienes adquiridos con capital ilícito no adquieren legitimidad ni pueden gozar de protección legal. La protección jurídica de los bienes en este caso no existe y, por ende el tratamiento de su dominio corresponde al Estado.
El presente proyecto se inscribe en el ámbito de competencia del fuero civil, conforme se prevé en el artículo 3 de la presente norma, puesto que entendemos que la "Extinción del Dominio" regula la procedencia de bienes únicamente, no afectando la responsabilidad penal que pudieren tener en el caso las personas involucradas. Es dable destacar la autonomía del proceso civil de la "Extinción de Dominio", puesto que corre por carriles separados respecto del proceso penal que decide acerca de la responsabilidad, en ese ámbito, de los dueños de esos bienes. Vale destacar las Recomendaciones realizadas por la UNODC en este sentido, que priorizan la autonomía de "Extinción de Dominio" del proceso penal.
Encontramos grandes reparos respecto a la situación normativa vigente que regula la administración de los bienes incautados. En este sentido, nos encontramos frente a un gran número de agencias estatales encargadas de administrar, usufructuar, vender o rematar los bienes sujetos a decomiso, de acuerdo a la clasificación que se haga de los mismos. En este punto diferimos en cuanto al abordaje que hacen los Senadores Michetti y Santilli en el mencionado Proyecto, que siguen la misma línea que ya posee el artículo 23 del Código Penal, ya sea a través de la Agencia de Administración de Bienes del Estado, o del organismo que corresponda, so pretexto de evitar el engrosar las filas estatales innecesariamente.
Ahora bien, un breve repaso por las distintas leyes y organismos que regulan la administración de los bienes incautados durante el proceso penal, echará luz respecto a la imperiosa necesidad de aunar en un organismo la administración de todos los bienes, a fin de que bajo los criterios de especialización y eficiencia, se pueda mantener el valor y destinar los mismos de una mejor manera.
El Código Procesal Penal de la Nación establece, por un lado, en sus artículos 231 y ss. los requisitos para el secuestro de bienes durante el proceso así como las disposiciones sobre su custodia, y por otro, en sus artículos 522 y ss. prevé una norma general para el destino de los objetos decomisados.
Asimismo, la ley 20.785 -con sus respectivas modificaciones- establece los alcances de la custodia y disposición de los bienes objeto de secuestro en causas penales de competencia de la justicia nacional y federal. Esta norma establece un régimen diferencial de acuerdo al tipo de bienes secuestrados, previendo la posibilidad de que cuando se tratase de bienes físicos cuyo valor se devalúe con el tiempo, se tasen y vendan para preservar el valor económico de la cosa. Incluso, para el caso de automotores -en la medida que no se pueda restituir el automóvil a su dueño- se podrá gestionar su compactación como chatarra.
En lo que respecta a los bienes relacionados con el narcotráfico, la ley 23.737 dispone en su artículo 39 que las multas, los bienes decomisados y sus producidos serán destinados a la lucha contra el tráfico ilegal de estupefacientes, su prevención y la rehabilitación de los afectados por el consumo. En esa misma línea, los decretos 1148/91 y 101/01 reglamentan el artículo 39 de la ley 23.737 y disponen de una cuenta especial destinada a la lucha contra la drogadependencia.
Existen también normas que establecen la creación de registros para bienes específicos, como la ley 25.938 que crea el Registro Nacional de Armas de Fuego y materiales controlados, secuestrados o incautadas y dispone la obligación de inscribir los datos de las armas y demás materiales secuestrados por el Poder Judicial nacional y provincial, y las distintas fuerzas de seguridad.
De esta manera, la ley 26.045 crea el Registro Nacional de Precursores Químicos, dentro del ámbito de la SEDRONAR, cuya facultad, además de realizar denuncias judiciales y administrativas, es proponer al juez el destino de los productos o sustancias que se hubiesen decomisado.
Por su parte, mediante Decreto 1382/12 se creó la Agencia de Administración de Bienes del Estado que coordina las políticas, normas y procedimientos relacionados con la disposición y administración de la totalidad de los bienes inmuebles del Estado Nacional, incluidos aquellos decomisados de manera definitiva.
Pues bien, visto este breve pantallazo de la extensa y variada normativa vigente en materia de administración de bienes incautados, en la presente Ley se crea el Consejo Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio, en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que viene a cubrir la necesidad de contar con un solo organismo que unifique la administración, usufructo y disposición de toda clase de bienes decomisados, conforme a la presente ley. De esta manera, se cumple con el imperativo constitucional de someter a control público los distintos actos de gobierno y, por otra parte, se crea una agencia dotada de autarquía financiera y alta especialización en materia de administración, usufructo y enajenación de todo tipo de bienes.
Finalmente, atendiendo a las exposiciones que hicieran los especialistas en la materia convocados en el ámbito del Senado, los Dres. Durrieu y D`Albora, que no expresaron reparos ciertos respecto a la posibilidad de que establecer la imprescriptibilidad de la "Extinción de Dominio", es que se incluyó en la presente ley.
Teniendo en cuenta que la Argentina se encuentra atrasada con respecto a la sanción de una Ley de Extinción Dominio en comparación con cinco de sus vecinos regionales, creemos que el presente proyecto constituye una herramienta fundamental, expedita dentro del fuero de la justicia civil y comercial, que viene a enmendar nuestro retardo.
Por lo expuesto solicito a los señores diputados la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
TORRES DEL SEL, MIGUEL IGNACIO SANTA FE UNION PRO
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia)
JUSTICIA
LEGISLACION PENAL
PRESUPUESTO Y HACIENDA
Trámite en comisión(Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
22/09/2015 INICIACIÓN DE ESTUDIO Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría