Coordinación de las políticas de Promoción de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

Artículo 1º-. Sustitúyese el Artículo 12º de la Ley 24.467 por el siguiente:

Artículo 12º.- La Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional será la autoridad encargada de proponer anualmente un plan de acción que articule todos los programas implementados por los organismos del Estado Nacional que formulen o ejecuten políticas de promoción dirigidas a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, o cuya actividad regulatoria afecte su desenvolvimiento, en función de las metas generales y prioridades sectoriales y regionales que fije el Poder Ejecutivo.

Dicha Subsecretaría elevará anualmente una información detallada del impacto económico y social de todas las políticas que afecten a las empresas Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, así como un informe que permita determinar la eficacia de las mismas, y propondrá recomendaciones a fin de su mejora o adecuación.

A los efectos de lo enunciado en este artículo la Subsecretaria de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional, articulará sus acciones con el Consejo Federal de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas creado por el Art. 44º de la Ley 25.300 de Fomento de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas y con organismos representativos del sector privado como cámaras o asociaciones.

Art. 2º.- Incorporase el artículo 12º bis a la Ley 24467:

Artículo 12º bis.- Para el cumplimento de estos objetivos la Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional tendrá los siguientes instrumentos:

a) Créase un sistema de información y documentación de Micro, Pequeñas y Medianas Empresas que tendrá por objetivo la recolección y difusión de información comercial, técnica y legal de las empresas del segmento y de las políticas de apoyo existentes en todos los niveles de gobierno. Este sistema de información y conocimiento estará conformado por:

1) Una base nacional de datos de las políticas públicas dirigidas a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, que permita un registro de las mismas, de la medición de su impacto económico social, de los recursos utilizados y de su estado de desarrollo.

2) Relevamientos anuales que realice la Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional que permitan la

recopilación de información sobre las características y desempeño de las empresas del segmento en las distintas regiones del país.

3) Los datos locales y regionales que aporten las instituciones públicas y privadas que adhieran a la red de agencias regionales según lo dispuesto en el artículo anterior.

b) Para el cumplimiento de este mandato la Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional contará con la asistencia de un Consejo Consultivo de Políticas Públicas de Apoyo a Micro, Pequeñas y Medianas Empresas en la formulación y ejecución del plan de acción enunciado en el artículo 12º. Este Consejo estará integrado por representantes de todos los organismos que desarrollen programas que impacten sobre el sector o cuya actividad regulatoria afecte su desenvolvimiento. La Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional, como organismo coordinador del dicho Consejo, tendrá la facultad de convocar y/o solicitar la información de estos organismos que estime necesaria para el cumplimiento de sus objetivos.

Art. 3º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

La competitividad empresaria en el nuevo paradigma macroeconómico

La actual política económica está estructurada a partir de una concepción teórica muy distinta a la que predominó en los años 90. Los lineamientos centrales de la política macroeconómica buscan volver a colocar el eje de la acumulación en la esfera productiva, privilegiando el rol del mercado interno. Se orienta, entonces, en un sentido contrario al del régimen de convertibilidad, el cual supuso un perfeccionamiento de los mecanismos de apertura unilateral, comercial y financiera, iniciados a mediados de los 70, y que pocos años más tarde fueran complementados y profundizados con la aplicación a rajatabla de las denominadas recomendaciones del Consenso de Washington.

Tal lógica de pensamiento, claramente ofertista, redujo la problemática de la competitividad a lo que ocurría hacia el interior de las empresas, asumiendo hipótesis falaces, como, por ejemplo, la existencia de mercados perfectamente organizados y transparentes. De tal concepción se infería linealmente que las llamadas fallas de mercado debían ser tratadas con instrumentos de corrección puntuales. La resultante de tal abordaje fue la desestimación permanente de una perspectiva sistémica de los problemas de competitividad, que llevó a ignorar el obstáculo de hierro provocado por la sobre valuación del peso y fue influído, también, por toda la lógica fiscal, laboral y financiera inherente al funcionamiento de la caja de conversión.

La pérdida de competitividad sufrida por la producción y el trabajo de nuestro país, bajo el reinado de las políticas neo liberales, puso de manifiesto su carácter contradictorio con las condiciones objetivas que determinan la competitividad de los países, las regiones y las empresas. No cabe sorprenderse entonces, del fracaso de los diversos regímenes de promoción puestos en práctica durante los años 90s, como las llamadas "devaluaciones fiscales" o la flexibilización de las leyes laborales, por mencionar dos de los ejemplos más paradigmáticos.

En un contexto macroeconómico, donde el desenvolvimiento de las Mipymes se tornó inviable, resultaron estériles los avances que se fueron dando en la normativa de promoción específica, que, entre otras cosas, incorporó criterios de asociatividad. Cabe señalar, en efecto, que las leyes 24467 y 25300, sancionadas en los años 1995 y 2000 respectivamente, supusieron un avance en la concepción de las políticas activas de promoción sectorial y regional que, lamentablemente, no encontró condiciones objetivas en el funcionamiento de la economía para que pudieran ser desplegadas. En efecto, figuras como las Agencias Regionales, los consorcios o las Sociedades de Garantía Recíproca supusieron un avance incorporando normas probadas en otros países de mayor desarrollo.

Hoy el paradigma económico cambió, las Mipymes se han erigido como actores fundamentales del crecimiento de los últimos cuatro años y el funcionamiento macroeconómico garantiza las condiciones básicas para que éste entramado de empresas continúe creciendo. Es necesario, sin embargo, profundizar políticas que consoliden la competitividad sistémica, evitando quedar atrapados en un esquema altamente dependiente de la competitividad cambiaria. En este marco ciertas normas y políticas de desarrollo de las Mipymes requieren ser redefinidas.

Un nuevo paradigma de política económica

A partir de los cambios de política económica emprendidos por este gobierno se han iniciado acciones dirigidas a la promoción de la competitividad sistémica, fomentando las redes, la colaboración empresaria, los complejos productivos y políticas sectoriales y de desarrollo regional. Pero, no obstante, es necesario puntualizar que debería revisarse el sistema de gestión para que esta nueva estrategia tenga la organización institucional apropiada.

Esta dinámica no puede ser atendida con los instrumentos clásicos y requiere programas específicos que apunten a fortalecer todos los sistemas regionales o sectoriales dentro de los cuales las Mipymes pueden progresar. El nuevo paradigma del desarrollo empresario, que dominará esta década y el futuro, requiere diferentes instituciones y un nivel de coordinación de políticas mucho mas alto y eficaz que en el pasado, ya que se deberán definir prioridades a escala regional y sectorial. Las acciones aisladas de cada organismo tienen una eficacia limitada porque el énfasis está puesto en la empresa como unidad económica no en los sistemas, o en el ambiente económico dentro del cual estas empresas tienen que desarrollarse y evolucionar. No menos importante es garantizar mecanismos de evaluación permanente de las políticas puestas en práctica, a fin de mejorar los instrumentos o redefinir los objetivos.

En este proyecto se asigna una importancia estratégica al diseño y gestión de políticas orientadas a las Mipymes, así como también a la evaluación del impacto de dichas políticas. Al asumirse un nuevo paradigma, en cuanto al rol del sector público, surge como necesidad el desarrollo de un sistema de evaluación permanente de las políticas de promoción ya que su eficacia dependerá de su continuo ajuste a la evolución de las condiciones económicas internas e internacionales. Asimismo, esta exigencia impone que las autoridades responsables cuenten con un sistema de información que les permita la medición permanente del impacto de las políticas públicas sobre el universo Mipyme.

Esta tarea requiere de instituciones apropiadas que puedan mejorar el nivel de coordinación de las políticas. Las instituciones de promoción Mipymes que se fueron estableciendo a lo largo de la última década, han respondido en gran medida a metas de promoción horizontal destinadas a ser captadas por empresas individuales ya que la unidad empresa fue la base de la política pro competitiva.

La nueva visión de la competitividad Mipyme

Muchos de los instrumentos de promoción usados han resultado poco eficaces porque no han sido capaces de potenciar la competitividad sistémica mejorando la articulación de las redes y entramados productivos. Pero en un contexto de integración económica, liberalización financiera y cambio tecnológico continuo, las Mipymes no pueden sobrevivir en forma individual, sino que necesitan estar integradas en sistemas con otras empresas, lo que les permite, a través de su complementación, el desarrollo de un nivel más alto de especialización. Esta forma de cooperación puede manifestarse a través de redes o integraciones verticales y horizontales, formas asociativas como consorcios de cooperación, cámaras empresarias y federaciones. De esta manera las firmas más débiles se vinculan con las más competitivas de la cadena del valor y mediante métodos diversos, como la subcontratación, pueden ser impulsadas en el proceso de mejora competitiva. Se argumenta que una empresa en general no es competitiva por si misma, especialmente si no cuenta con un entorno de apoyo a proveedores, o servicios orientados a la producción o una presión competitiva de competidores locales. Garantizado un contexto macroeconómico adecuado, la competitividad en el nivel micro está dada en el proceso de interacción entre las empresas y su entorno productivo y tecnológico, del cual forman parte esencial las universidades nacionales públicas y privadas y las instituciones de asistencias tecnológicas como el INTI el INTA etc. así como las organizaciones privadas.

Las empresas modernas continuamente redefinen sus competencias claves: profundizan aquellas actividades en las que tienen ventajas competitivas (a menudo a través de fusiones y adquisición de otras empresas) y se retiran de otras actividades en las que no hay competencias claras. Al mismo tiempo intensifican la cooperación con empresas que las proveen de subproductos y servicios complementarios. La especialización, en un eslabón de la cadena productiva, permite dedicar los recursos a lograr excelencia en una actividad muy específica. Asimismo, la combinación de varias empresas altamente especializadas resulta en cadenas muy productivas y competitivas. La estrecha cooperación con otras empresas de la cadena productiva acelera el ritmo de innovaciones. Muchas innovaciones surgen a través de la búsqueda conjunta de soluciones entre proveedor y cliente.

La mayor parte de las Mipymes industriales operan dentro de conglomerados y cadenas de valor en el cual actúan otras Mipymes y grandes empresas así como instituciones públicas y privadas ligadas al desarrollo tecnológico las cuales se potencian mutuamente. Este sistema fija los limites de su capacidad competitiva. Por esta razón, una política pro competitiva debe dirigirse a fortalecer y potenciar estos sistemas de organización productiva, porque el centro de una política destinada a acelerar el crecimiento de la productividad en el largo plazo es la combinación de la acumulación de conocimiento, la diversificación de la estructura productiva y una creciente especialización.

Por otra parte, esta política requiere articular la promoción de las Mipymes dentro de las estrategias de desarrollo sectorial y regional. Asimismo requiere la definición de prioridades ya .que no todos los agrupamientos o cluster Mipymes tienen el mismo potencial de progreso tecnológico y se necesita establecer criterios de eficiencia en el uso de los instrumentos de política, ya sean fiscales, financieros, o de apoyo técnico. En otras palabras, la agenda pro competitividad Pymes debe establecer prioridades y metas claras. No tendría sentido la promoción horizontal, tampoco en este caso, debido a que el potencial de crecimiento tecnológico, mejora de la calidad y posibilidad de inserción internacional no esta uniformemente distribuido en todo los sectores donde operan las Mipymes. Y por esta razón se requieren políticas más específicas y con objetivos geográficos y sectoriales bien definidos.

Por que se requiere una agenda común

No hay ninguna duda de que la ejecución de políticas de promoción de la competitividad requiere de la formulación de una agenda a medida que nos movemos más allá de los incentivos individuales que actúan a escala de una empresa y pretendemos fortalecer las cadenas de valor, los sistemas asociativos de Mipymes y los aglomerados productivos regionales y clusters, que son la base del potencial competitivo de las Mipymes. Una política de promoción horizontal no requiere de mucha información ya que se asume que cada empresa combinara los estímulos de la manera apropiada. Así puede dejarse a las diferentes agencias administrar los instrumentos de política de la forma más eficaz en cada caso.

Pero la ausencia de mecanismos de coordinación de las políticas lleva a que cada agencia del gobierno que interviene en la promoción de las Mipymes tienda a fijar metas propias y a medir la calidad de su gestión en términos del cumplimiento de las mismas, sin tener en cuenta si esto tiene una contribución positiva o negativa para los objetivos de las demás agencias. Lo que importa, no obstante, es el impacto combinado de la acción de todas las agencias sobre el universo Mipymes.

Este impacto final es el producto de la acción combinada de las políticas públicas. Y solo puede optimizarse si existe una adecuada coordinación en la fijación de objetivos e instrumentos de política, evitando duplicaciones inconsistencias y desperdicio de recursos.

En la actualidad existen muchas agencias que están relacionadas con la promoción de actividades Mipymes y que usan recursos públicos como el INTI, el INTA, el Fontar, la Sepyme, la Fundación Exportar, los sistemas de financiamiento de las Sociedades de Garantía Recíproca, el compre Pyme, los programas provinciales de apoyo, entre otros. Cada uno de los cuales cumple sus funciones dentro de los límites de su competencia. Este esquema pudo ser útil en el pasado pero debe adaptarse a las nuevas circunstancias que exigen una agenda definida destinada a la promoción de la competitividad sistémica de las Pymes. Estas ideas estaban contenidas en la propia ley 24467 en algunos de sus artículos. En dicha ley se menciona la necesidad de coordinar los esfuerzos de los diferentes organismos así como el estímulo a los polos productivos. No obstante, la experiencia acumulada sugiere la necesidad de darle una forma precisa a estas ideas redefiniendo y adaptando la norma legal al nuevo paradigma de política económica.

La experiencia internacional

Ante la escasa efectividad de las políticas industriales en muchos países de la OCDE, en la década de los 80 se evaluó que esos fracasos se asociaba a una subestimación de la complejidad de los requerimientos empresariales y de la importancia del entorno industrial para el desarrollo de las empresas.

Frente a tales resultados, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) empezó a realizar considerables esfuerzos para sistematizar los diferentes enfoques existentes sobre el fenómeno de la competitividad. Como parte de estos esfuerzos, investigadores del Instituto Alemán de Desarrollo de Berlín desarrollaron el concepto de "competitividad sistémica".

Este concepto novedoso es hoy un criterio extendido en la formulación de las políticas públicas pro competitividad. También forma parte de la NGA - National Governors' Association de los EEUU que han asumido la competitividad sistémica y, en su caso, a los clusters, como objetivo de política de promoción económica.

Otros países de América latina y el mundo desarrollado han focalizado la acción de promoción en la idea de aglomeraciones, sistemas asociativos cadenas de valor etc. Es decir han entendido que las políticas pro competitividad no pueden orientarse a la empresa individual. Pero este nuevo enfoque requiere un mayor grado de coordinación y claridad en la definición explicita de las políticas, así como la determinación de prioridades. Es poco probable que pueda administrarse el nuevo enfoque usando las viejas normas e instituciones heredadas del viejo paradigma neo liberal de mercados transparentes y eficaces y empresas que compiten en soledad Por esta razón muchos países han creado agencias especializadas capaces de centralizar la agenda Pymes, como la Small Business Administration, o el Sebrae en Brasil. En nuestro caso se propone mejorar la articulación del trabajo de las diferentes agencias del gobierno manteniendo la descentralización en la ejecución de los programas con el objetivo de: a) la generación de una agenda común que identifique metas sectoriales y regionales es decir que pueda establecer prioridades, b) que esta agenda Pymes se discuta y coordine con todas las agencias involucradas a fin de lograr el máximo impacto posible de una acción conjunta, incluidas las instituciones responsables de las promociones fronteras afuera como la Fundación Exportar y el Ministerio de Relaciones Exteriores y de las asociaciones y organismos privados, empresariales e instituciones educativas, c) que sirva de base al rediseño del sistema de promoción de la competitividad MiPymes y, d) que se introduzca un sistema de medición de impactos y control de gestión de las políticas aplicadas a fin de ajustar y mejorar las mismas en forma permanente.

La fijación de la agenda y el rol de la Sepyme

Es obvio que la articulación institucional de una agenda supone como punto de partida la fijación de prioridades. La mera coordinación de actividades entre organismos no mejorara su eficacia si no existe una agenda eficiente. Así, se pretende que esta agenda sea discutida y consensuada por las diferentes agencias involucradas, pero que tenga en la Sepyme un claro responsable de su definición y coordinación, y que esto influya, de manera significativa, en la gestión de cada agencia. No obstante, las otras agencias u organismos públicos conservaran en el plano ejecutivo las facultades que le son propias También se busca que se genere un sistema de evaluación permanente de las políticas públicas puestas en juego. Se ha previsto, en este sentido, que dicha comisión genere una base de datos actualizada donde se concentre toda la información de promoción realizada en el ámbito nacional y provincial, así como de la legislación vigente.

Esta comisión tendrá un carácter consultivo pero será su responsabilidad proponer una agenda común y los mecanismos de articulación de las diferentes instituciones del Estado que actúan en la esfera de la promoción o asistencia a las Mipymes. La Sepyme será la coordinadora de la misma y quien propondrá el reglamento de funcionamiento. Por intermedio del Consejo Federal de las Micro Pequeñas y Medianas Empresas, creado por el Art. 44 de la Ley 25300, articulará las relaciones con las provincias a fin de que estas participen en dicha comisión. También invitará a entidades y cámaras del sector privado a que participen de la discusión de la agenda.

Cambios que se proponen

Si bien es cierto que dentro de la esfera de las competencias del poder ejecutivo es posible aumentar el grado de coordinación ínter jurisdiccional, resulta necesario que la legislación vigente sea ajustada, con el objetivo de que estas acciones se constituyan en políticas de estado, a fin de que las normas definan, sin ambigüedad, los objetivos e instrumentos del nuevos paradigma y aseguren que este tema formara parte de la agenda de la política publica de la próxima década.

A fin de otorgar, en forma explícita a la Sepyme la facultad y responsabilidad de formular y consensuar una agenda común se ha previsto introducir en el articulado de la ley 24467 un agregado que defina explícitamente estas facultades, así como también la responsabilidad de coordinar la agenda ínter jurisdiccional de política pública dirigida a mejorar la competitividad de las Mipymes. No hay duda, asimismo, que un mecanismo de consulta permanente facilitará el trabajo de los diversos organismos para que ajusten sus propias prioridades en función de una agenda común.