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VIVIENDA Y ORDENAMIENTO URBANO

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P01 Oficina 145

Jefe CPN. MAMBRIN RAMONA LUCIA

Miércoles 12.30hs

Of. Administrativa: (054-11) 6075-2136 Internos 2136/34

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 1764-D-2009

Sumario: REGIMEN DE USO DEL SUELO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y URBANISTICO: ENMARCADO EN EL PRINCIPIO DE LA FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD.

Fecha: 17/04/2009

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 30

Proyecto
LEY DE USO DEL SUELO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y URBANISTICO
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1º: - Objetivos - La presente ley tiene los siguientes objetivos:
1) Establecer un marco legal que regule el uso y ocupación del suelo enmarcado en el principio de la función social de la propiedad.
2) Regular jurídicamente el ordenamiento territorial.
3) Garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes relacionados con el suelo en todo el territorio nacional.
4) Establecer las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del uso del suelo y la responsabilidad de las administraciones públicas en la materia.
5) Establecer los mecanismos que permitan a la administración pública en todos sus niveles y, en particular, a los municipios en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, y la creación y defensa del espacio público.
6) Promover el goce efectivo del derecho constitucional a la vivienda, y a los servicios públicos domiciliarios, así como a un mayor control democrático sobre la producción de la ciudad.
7) Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las provincias y los municipios y demás organismos de planificación para el ordenamiento territorial.
8) Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales.
Artículo 2°: - Ámbito de aplicación - Las disposiciones de la presente ley regirán en todo el territorio de la Nación.
Artículo 3°: - Autoridad de Aplicación - Será autoridad de aplicación de la presente ley el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
Artículo 4º: - Definiciones - A los fines de la aplicación de la presente ley deberán tenerse en cuenta las siguientes definiciones:
1) Suelo rural:
I) El suelo preservado por el ordenamiento territorial y urbanístico de su urbanización incluyendo: i) el incorporado en la legislación de protección del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, ii) el protegido por el ordenamiento territorial y urbanístico por sus valores agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, iii) el sometido a riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los riesgos de inundación o de otros accidentes graves.
II) El suelo para el que los instrumentos de ordenamiento territorial y urbanístico prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización
III) Cualquier otro que no reúna los requisitos de suelo urbanizado a que se refiere el apartado siguiente.
2) Suelo Urbanizado: el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la reglamentación urbana o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión a las instalaciones ya en funcionamiento.
3) Inmueble subutilizado: el inmueble cuyo aprovechamiento sea inferior al mínimo establecido en el ordenamiento territorial y urbanístico o en la legislación consecuente.
4) Coeficiente de aprovechamiento: la relación entre el área edificable y el área del terreno.
5) Participación en las plusvalías: movilización de parte (o, al límite, de la totalidad) de aquellos incrementos del valor de la tierra atribuible a inversiones públicas, decisiones administrativas, cambios de uso o a los esfuerzos de la comunidad en su conjunto, para convertirlos en recaudación pública por la vía fiscal (a través de impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o más directamente en mejoramientos in loco en beneficio de los ocupantes y la comunidad en general.
TÍTULO II
POLITICAS PÚBLICAS
Artículo 5º: Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenamiento, ocupación, transformación y uso del suelo deben tener como objetivo la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las leyes.
Artículo 6º: Las políticas mencionadas en el artículo anterior deben tener como fin el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular:
1) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna, la protección del patrimonio cultural y del paisaje.
2) La preservación del suelo innecesario o inadecuado para el crecimiento urbano.
3) Una ocupación eficiente del suelo urbano, donde las infraestructuras y servicios sean adecuados a la densidad prevista y cumplan una función social.
Artículo 7º: Las provincias, municipios y comunas adecuarán su legislación a la persecución de los fines indicados en el artículo cinco de la presente ley, conforme a sus particularidades y competencias en materia de ordenamiento territorial y urbanístico.
Artículo 8º: Los estados provinciales y municipales promoverán las condiciones para que los derechos y deberes de sus habitantes establecidos en los artículos siguientes sean reales y efectivos.
TITULO III
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y URBANÍSTICO
Artículo 9º: - Principios - El ordenamiento territorial se fundamenta en los siguientes principios:
1) La función social y ecológica de la propiedad.
2) La prevalencia del interés general sobre el particular
3) La distribución equitativa de las cargas y los beneficios del desarrollo urbano.
Artículo 10º: - Fines - El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines:
1) Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.
2) Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común.
3) Preservar el patrimonio cultural y natural.
4) Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.
5) Garantizar la participación de la ciudadanía en los procesos de planeamiento del territorio.
Artículo 11º: - Función - El ordenamiento territorial y urbanístico tiene la función de organizar y definir el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes emergentes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.
Artículo 12º: - Legislación - La legislación sobre el ordenamiento territorial y urbanístico debe garantizar:
1) La dirección y el control del proceso urbano por las administraciones públicas competentes.
2) La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos.
3) El derecho a la información de los ciudadanos, así como la participación en el ordenamiento y gestión urbanísticos.
Artículo 13°: - instrumentos de Gestión - En pos de hacer efectivos los principios, fines y funciones del ordenamiento territorial y urbanístico las provincias y los municipios podrán establecer los siguientes instrumentos de gestión:
1) Establecer un Sistemas de Planificación Estratégica del Territorio.
2) Parcelamiento, edificación o utilización obligatoria del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado, debiendo fijar las condiciones y los plazos para la implementación de dicha obligación.
3) Progresividad en el Impuesto Inmobiliario.
4) Derecho de preferencia. Adquisición preferencial por parte del poder público municipal, de inmuebles urbanos objeto de enajenación onerosa entre particulares. A tal efecto el ordenamiento territorial y urbanístico delimitará las áreas sujetas al derecho de preferencia y fijará el plazo de vigencia del mismo que no deberá ser mayor de 5 años renovables. El derecho de preferencia estará garantizado durante el plazo establecido independientemente del número de enajenaciones referentes al mismo inmueble.
El derecho de preferencia se ejercerá toda vez que el poder público se vea necesitado de áreas para:
I - regularización fundiaria;
II - ejecución de programas y proyectos habitacionales de interés social;
III - constitución de reserva fundiaria;
IV - orden y direccionamiento de la expansión urbana;
V - implantación de equipamientos urbanos y comunitarios;
VI - creación de espacios públicos de esparcimiento y áreas verdes;
VII - creación de unidades de conservación o protección de otras áreas de interés ambiental;
VIII - protección de áreas de interés histórico, cultural o paisajístico;
5) Otorgamiento oneroso del derecho de construir: establecimiento de áreas en las cuales el derecho de construir podrá ejercerse por encima del coeficiente de aprovechamiento básico adoptado, mediante el otorgamiento de una contrapartida por parte del beneficiario.
6) Transferencia del derecho de construir: autorización al propietario de un inmueble urbano, privado o público, a ejercer en otro lugar - o a enajenar, mediante escritura pública - el derecho de construir otorgado al inmueble por la legislación urbanística, cuando el referido inmueble sea considerado necesario a los fines de:
I - implantación de equipamientos urbanos y comunitarios;
II - preservación, cuando el inmueble sea considerado de interés histórico, ambiental, paisajístico, social o cultural;
III - incorporación a programas de regularización fundiaria, urbanización de áreas ocupadas por personas de bajos ingresos y vivienda de interés social.
7) Regularización dominial y urbanización de áreas ocupadas por población de bajos ingresos mediante el establecimiento de normas especiales de urbanización, uso y ocupación del suelo y edificación, adecuando la reglamentación sobre parcelamiento, uso y ocupación del suelo y de las normas edilicias para permitir la regularización y urbanización.
Artículo 14°: - Criterios básicos de utilización del suelo.
Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el Título I, las administraciones públicas, y en particular las competentes en materia de ordenamiento territorial y urbanístico, deberán:
1) Atribuir en el ordenamiento territorial y urbanístico un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.
2) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcional a vivienda sujeta a un régimen de interés social. Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenamiento territorial y urbanístico y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 25 por ciento de la edificabilidad residencial prevista.
3) Atender, en el ordenamiento de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención y protección contra la contaminación y de prevención de accidentes graves y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.
TÍTULO IV
DERECHOS Y DEBERES DE LOS HABITANTES
Artículo 15°: - Derechos del habitante - Todos los habitantes tienen derecho a:
1) Disfrutar de una vivienda adecuada.
2) Acceder, sin discriminación, a las infraestructuras públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público.
3) Acceder a la información sobre el ordenamiento del territorio, el ordenamiento urbanístico y su evaluación ambiental.
4) Participar en los procesos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenamiento del territorio, de ordenamiento y ejecución urbanísticos y de su evaluación ambiental.
Artículo 16°: - Deberes del habitante - Todos los habitantes tienen el deber de:
1) Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano.
2) Respetar y hacer un uso racional y adecuado, de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos, en especial del mobiliario urbano.
3) Abstenerse de realizar cualquier acto o de desarrollar cualquier actividad que comporte riesgo de perturbación o lesión de los bienes públicos o de terceros.
4) Cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles conforme a la normativa aplicable.
TÍTULO V
REGULARIZACIÓN DOMINIAL DE TIERRAS
Artículo 17°: - "La posesión colectiva, pública, pacífica, ininterrumpida y continua, por cinco años, con fines de vivienda, de inmuebles urbanos en las que se emplacen asentamientos marginales y no sea posible identificar catastralmente los terrenos ocupados por cada poseedor, otorga a los poseedores el condominio del inmueble usucapido en porciones ideales idénticas.
Los procesos de adquisición del condominio por "usucapión especial colectiva" se regirán por las disposiciones relativas a Usucapión del Código Procesal Civil y Comercial vigente en la provincia en que se ubique el inmueble y por la Ley Nº 14.159 y sus modificatorias, en lo que sea pertinente.
Para contar con legitimación activa a fines de iniciar el juicio de usucapión se necesitará del concurso de al menos el 70% de los poseedores
Artículo 18: El condominio constituído es indivisible, no siendo posible su extinción, salvo resolución favorable tomada por al menos dos tercios de los condóminos, en caso de urbanización posterior a su constitución.
Artículo 19.- La Dirección de Catastro del municipio en el que se encuentre el inmueble objeto de "usucapión especial colectiva" tendrá a su cargo la realización del plano de mensura exigido en los procesos de usucapión, que será provisto gratuitamente a los accionantes.
Artículo 20.- El patrocinio letrado de las acciones de "usucapión especial colectiva" será ejercido sin excepción por los defensores oficiales civiles de la jurisdicción en la que se encuentre el inmueble.
Artículo 21.- Los accionantes estarán excentos del pago de tasas por servicios administrativos o judiciales.
TÍTULO VI
PARTICIPACIÓN Y PUBLICIDAD
Artículo 22°: - Participación Democrática - Las administraciones provinciales y municipales deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los habitantes y sus organizaciones.
Artículo 23°: - Publicidad en la gestión pública urbanística - Todos los instrumentos de ordenamiento territorial y de ordenamiento y ejecución urbanísticos, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, deben ser sometidos al trámite de información pública y no producirán sus efectos hasta después de su publicación. En los procedimientos de aprobación o de alteración de instrumentos de ordenamiento territorial y urbanístico, la documentación expuesta al público deberá incluir, bajo pena de nulidad, un resumen con los siguientes puntos:
1) Delimitación de los ámbitos en los que el ordenamiento proyectado altera el ordenamiento vigente, con un plano de su situación, y alcance de dicha alteración.
2) Los casos en los que se suspenda el ordenamiento o los procedimientos de ejecución y la duración de dicha suspensión.
. TÍTULO VII
DERECHO DE PROPIEDAD DEL SUELO
Artículo 24°: - Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo - El régimen urbanístico de la propiedad del suelo resulta de su vinculación a destinos concretos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenamiento territorial y urbanístico.
El derecho de propiedad no incluye el derecho de edificar, la patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada al cumplimiento de los deberes y las cargas propias del régimen que corresponda.
Artículo 25°: - Contenido del derecho de propiedad del suelo - Facultades - El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso y disfrute del mismo. Las facultades a que se refiere el párrafo anterior incluyen:
1) La de realizar las instalaciones necesarias para el uso y disfrute del suelo.
2) La de edificar sobre unidad apta para ello, de acuerdo a la edificabilidad y usos atribuidos por el ordenamiento urbanístico y conforme a los requisitos y condiciones establecidos.
Artículo 26°: - Contenido del derecho de propiedad del suelo - Deberes - El derecho de propiedad del suelo comprende los siguientes deberes:
1) Dedicarlo a usos que no sean incompatibles con el ordenamiento territorial y urbanístico; conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en las de seguridad, sanidad, accesibilidad legalmente exigibles.
2) Realizar los trabajos de mejora y rehabilitación tendientes a su conservación.
3) En el suelo urbanizado que tenga atribuida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en los plazos establecidos por la reglamentación urbanística aplicable.
4) En el suelo rural, o que esté vacante de edificación, el deber de conservarlo comprende el de mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros; prevenir la contaminación, y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.
TÍTULO VIII
DESARROLLO URBANO
Artículo 27°: - Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano -
Los instrumentos de ordenamiento territorial y urbanístico están sometidos a evaluación ambiental sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso:
1) El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenamiento urbanísticos deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto del ordenamiento.
2) La documentación de los instrumentos de ordenamiento urbanístico debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes.
Artículo 28°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


INTRODUCCIÓN
Situación Habitacional y Urbana en nuestro país
América Latina y el Caribe es una de las regiones más urbanizada en el mundo, con un nivel que rivaliza con el de muchas regiones más desarrolladas. La población urbana ascendió a alrededor de 400 millones de habitantes y una importante proporción de la misma vive en ciudades de gran extensión y tamaño.
La región, experimenta una transición precoz. A comienzos del siglo XX el 25% de la población vivía en ciudades de más de 2000 habitantes, en el año 2000, el porcentaje era de 77,8%, en el 2005 del 75.8% y se estima que para el año 2025 será del 82,8%. (1)
En este nuevo siglo, América Latina cuenta con 49 ciudades de más de un millón de habitantes, cuatro de las cuales figuran entre las más pobladas del planeta: Ciudad de México 16,8mill., San Pablo 16,6mill., la región metropolitana de Buenos Aires 13mill. y Río de Janeiro 10,3mill.
El acelerado crecimiento urbano se ha caracterizado por la exclusión social y la segregación espacial, un número cada vez mayor de personas viven en las ciudades sin seguridad jurídica de la tenencia de sus viviendas, en condiciones precarias, insalubres y peligrosas, generalmente en zonas periféricas o en áreas centrales desprovistas de infraestructura urbana adecuada.
Una de las razones ha sido el aumento mayor en los precios de la tierra urbana con respecto al aumento de la renta de los habitantes y la carencia de submercados específicos que permitan un acceso mayor por parte de la población de menores recursos. Esto repercute en el aumento de la irregularidad en la tenencia de la tierra, y en déficits crecientes respecto a la provisión de servicios urbanos. En nuestro país "durante marzo de 2006 el salario real promedio en términos del valor del metro cuadrado de vivienda alcanzó para adquirir, en promedio, el 44 por ciento del valor de un metro cuadrado de una vivienda nueva ubicada en zona norte y otros barrios de características similares". (2)
La proliferación de las formas de ilegalidad en las ciudades, especialmente en el contexto cada vez más significativo de la economía informal, es una de las mayores consecuencias del proceso de exclusión social y segregación espacial que ha caracterizado el crecimiento urbano intensivo en los países en desarrollo. Este fenómeno se vuelve aún más importante en lo que refiere a los procesos socioeconómicos y culturales de acceso al suelo y producción de la vivienda: un número cada vez mayor de personas han tenido que incumplir la ley para tener un lugar en las ciudades, viviendo sin seguridad jurídica de la tenencia, en condiciones precarias, insalubres y peligrosas, generalmente en zonas periféricas o en áreas centrales desprovistas de infraestructura urbana adecuada.
"Desde sus inicios, las ciudades han surgido mediante concentraciones geográficas y sociales de un producto excedente. La urbanización siempre ha sido, por lo tanto, un fenómeno de clase, ya que los excedentes son extraídos de algún sitio y de alguien, mientras que el control sobre su utilización habitualmente radica en pocas manos. Esta situación general persiste bajo el capitalismo, por supuesto; pero dado que la urbanización depende de la movilización del producto excedente, surge una conexión íntima entre el desarrollo del capitalismo y la urbanización. Los capitalistas tienen que producir un producto excedente a fin de producir plusvalor; éste a su vez debe reinvertirse para generar más plusvalor. El resultado de la reinversión continuada es la expansión de la producción de excedente a un tipo de interés compuesto, y de ahí proceden las curvas logísticas (dinero, producción y población) vinculadas a la historia de la acumulación de capital, que es replicada por la senda de crecimiento de la urbanización en el capitalismo" (3)
La Argentina es un país con una muy alta tasa de urbanización y que mostró una temprana urbanización: ya en la década de los '30, junto con Cuba y Uruguay, podía ser considerado un
país urbano y en la década de los '50, cerca del 65% de la población total vivía en centros urbanos. Actualmente el 89,3% de su población vive en núcleos mayores a los 2.000 habitantes.
En nuestro país existe un déficit habitacional de 2 millones de viviendas que se incrementa anualmente en alrededor de 120.000 según datos de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Por otra parte, según datos del Censo Nacional de Población y Vivienda, entre 1991 y de 2001 los hogares con situaciones deficitarias en la Argentina disminuyeron el 4%. Esa reducción, sin embargo, no necesariamente indica que haya menos población en las villas de emergencia, ya que las mejoras que registra el censo son hechas en viviendas pertenecientes a dichos asentamientos irregulares. (4)
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por ejemplo, los habitantes de las villas se triplicaron en los últimos 30 años, mientras que la población general se mantuvo estable en la última década, según el censo de 2001. Datos recientes aportados por el Instituto de la Vivienda, indican que en 2005 había 128.444 personas en las villas y en los asentamientos. (5) Entre 1991 y 2001, surgieron, aproximadamente, ocho villas nuevas: Villa Dulce, Piletones, Carrillo, Calacita, Reserva Ecológica (conocida como Rodrigo Bueno), Ciudad Universitaria, una en Lacarra y avenida Roca y otra, en la ex fábrica Morixe.
En el Gran Buenos Aires (GBA), el déficit habitacional disminuyó en términos relativos (2,7%), al igual que la tendencia nacional. Según cifras oficiales, más de 2.500.000 personas viven en una situación habitacional crítica y más de 1.700.000 vivirían en villas. " Nosotros analizamos a esta población como la que tiene serias dificultades de acceder a la tierra y a la vivienda en la ciudad. Hoy, consideramos que el 50% de la población tiene dificultades y es por eso que se mueve en distintos nichos o submercados que conllevan informalidad e ilegalidad. No existe un marco legal apropiado para esas situaciones diferentes". (6) Esta informalidad y precariedad se da también en los casos de casas tomadas, en la ciudad de Buenos Aires. Entre enero y mayo pasado, en la Ciudad fueron expulsadas de propiedades ajenas, por orden judicial, 11.400 personas (76 personas por día) e ingresan a la Justicia penal más de 300 demandas al año (318 en el 2006). Este auge del desalojo se debe a la mayor celeridad de la Justicia, al incremento de habitantes pobres en la Capital y al aumento sostenido del valor de la propiedad, que empuja a los dueños de las casas usurpadas a intentar recuperarlas. Sólo en San Telmo, el barrio con mayor cantidad de casas tomadas, el precio de la propiedad se triplicó en 5 años.
"Hay un aumento de pobres, en gran parte porque la Ciudad incrementó sus planes de asistencia. Y al mismo tiempo los juicios de desalojo se resuelven muy rápido. Lo que tenemos, entonces, es al mismo tiempo mucho ingreso y egreso de habitantes", dice Guillermo Güerín, director de Asistencia Familiar de la Ciudad y encargado de entregar los subsidios a las familias desplazadas. El fenómeno es notable si se compara la cantidad de desalojados del 2006: fueron 12.438 en todo el año, es decir, 34 por día, menos de la mitad que en lo que va de 2007. Se calcula que en la Ciudad de Buenos Aires hay hoy 350 mil personas viviendo en pésimas condiciones, sea en villas, casas tomadas o núcleos habitacionales deficitarios, según datos del gobierno porteño. Esto implica el 11,7 por ciento de una población de casi 3 millones. Aunque no hay precisiones sobre la magnitud específica del problema de las casas tomadas, un informe de la Comisión de Vivienda de la Legislatura porteña estimó un mes atrás que los ocupantes ilegales eran hoy unos 200 mil; mientras que el Instituto de la Vivienda de la Ciudad los estima en 70 mil. Las propiedades ocupadas ilegalmente, coinciden todos, rondarían las 10 mil. (7)
Por otra parte, la demanda de vivienda de los sectores medios y medios bajos en nuestro país que se evidencia en la categoría de hogares que viven en "Casas Tipo A o Departamentos" y cuyo número de integrantes representa 2 o más personas por cuarto, suman 890.132 hogares, constituidos por 5.032.670 personas. (8)
En la Provincia de Santa Fe, para el año 2001, se estimaba un déficit de 50.262 viviendas nuevas, necesarias para 24.581 hogares que cohabitan en viviendas no deficitarias y deficitarias recuperables y 25.681 viviendas para hogares que habitan viviendas irrecuperables (9) .
Por otro lado, análisis recientes muestran la presencia de asentamientos informales en la mayoría de las grandes y medianas ciudades de la provincia, dandose en los grandes centros urbano nuevas modalidades de ocupación del territorio. A la tendencia de una periferia como receptáculo de las tradicionales operaciones de loteo y grandes emprendimientos de vivienda pública se ha sumado un submercado de vivienda permanente, que refleja los cambios en el estilo de vida de los sectores de ingresos medios y altos, con demandas de seguridad y nuevos modelos de nucleos residenciales.
En este contexto, en los grandes aglomerados de la provincia se registran asentamientos irregulares que involucran alrededor de 11.000 familias en la ciudad de Santa Fe y alrededor de 22.000 para la ciudad de Rosario. Por otro lado en pequeñas medianas ciudades el porcentaje de la población que vive en asentamientos se acerca en promedio al 9%, registrándose una población con necesidades básicas insatisfechas del 15%, lo que evidencia carencias sufridas por la población integrada a la formalidad y con problemas de hacinamiento y/o en viviendas deficitarias
En otro contexto, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hay 300 mil familias de ingresos medios y bajos que viven en propiedades alquiladas y que han sufrido un aumento del 13,8% en el año 2006 (10) , limitando la posibilidad de las familias de renovar los contratos "Una familia que vivía en un tres ambientes y a la que le piden mucho más de alquiler se muda a un departamento peor, más chico o más lejano" (11)
"La oferta de alquileres creció desde fines de 2004 un 55%, sin embargo los precios siguen muy altos, la demanda es tan fuerte que hoy se piden hasta 1.400 pesos por un dos ambientes. ¿Los motivos de la suba?, tras la crisis, a mucha gente se le hizo imposible comprar una propiedad, básicamente porque las viviendas aumentaron mucho más que los sueldos" (12)
En su informe "La otra agenda urbana: experiencias y programas para aliviar la pobreza y precariedad en las ciudades de América Latina" (13) , la Comisión Económica Para América Latina, CEPAL, plantea que en los países de la región se están desarrollando reformas en los instrumentos urbanos, orientados a modernizar la gestión de las ciudades y lograr su desarrollo sostenible con una mayor y mejor consideración de los fenómenos de pobreza y precariedad del hábitat urbano.
El informe destaca el incremento de la exclusión de una parte importante de los habitantes en las ciudades y las dificultades para articular de manera integral, la atención a la pobreza y precariedad urbanas con los demás ejes temáticos que plantea el desarrollo urbano sostenible, planteando que es fundamental hacerse cargo de la ciudad precaria, ya que tanto la dinámica urbana como la pobreza regional, parecen indicar que un retraso prolongado de acciones favorables al alivio de la pobreza podría llevar a situaciones críticas.
Esta "otra" agenda urbana, que apunta a consolidar y mejorar el hábitat de los pobres urbanos, difiere en varios aspectos de aquellas que se han desarrollado recientemente en el contexto de las llamadas "reformas urbanas", en la medida que recomienda que las políticas urbanas se hagan cargo de los problemas y desafíos que presenta la precariedad en las ciudades de la región.
Por una parte, ellas deberían contribuir a disminuir la inequidad social y económica existente; y por otra, es necesario que se logren en el corto plazo un mayor grado de integración e inclusión urbana
Sigue planteando el informe que según estadísticas, a comienzos del año 2000 unos 400 millones de personas vivían en la región en áreas urbanas. De esa población, una proporción importante - 138 millones de personas - es pobre, y de ellos, 46 millones, indigentes. Observando además que la concentración espacial de los pobres se da en las áreas urbanas.
El panorama urbano regional ha sido dinámico no sólo por el aumento de la urbanización, sino por los importantes traslados que ha tenido la población en el territorio. Aunque la migración más generalizada ha sido entre ciudades, en los últimos años ha adquirido importancia la migración internacional. En este sentido, las políticas de superación de la pobreza han debido reconocer gradualmente la importancia de las migraciones intra- regionales que instalan a grupos especialmente vulnerables en las ciudades.
Sigue destacando que la desigualdad distributiva tiene su expresión física en las ciudades latinoamericanas en la segregación e inequidad urbanas las cuales afectan de manera visible el buen funcionamiento de las ciudades. Por ello, es necesario tomar precauciones para que no aumente la exclusión física y cuidar que los hogares pobres que residen en barrios más integrados no sean expulsados en pos de un "progreso urbano".
Plantea además que los programas para aliviar la pobreza urbana han avanzado en la región desde modelos centralizados a otros donde los niveles subnacionales asumen mayor protagonismo. No obstante, el manejo de los programas y las atribuciones de las autoridades gubernamentales del nivel nacional y sub-nacional son a menudo ambiguos.
Describe luego los instrumentos disponibles en materia de acceso al suelo planteando que en la mayoría de los países no se dispone de políticas que impacten positivamente sobre el mercado legal de tierras por lo que las políticas estatales se ven obligadas a actuar "a posteriori" sobre los procesos de informalidad que genera este bloqueo. La experiencia indica que los programas que se han implementado se orientan más a solucionar problemas derivados de la informalidad que a prevenir su ocurrencia y que los logros han sido parciales, y en algunos casos hasta negativos, debiéndose ello tanto a restricciones de recursos como a ciertos diseños de programas que no consideran los diversos aspectos de la compleja realidad de los asentamientos informales latinoamericanos.
Plantea finalmente que para la prevención de la informalidad constituye un desafío prioritario establecer programas que se anticipen a las necesidades de acceso al suelo de los pobres y que para ello es necesario por una parte, dinamizar la oferta de tierra urbana privada en el mercado legal, y por otra, utilizar la tierra fiscal para implementar políticas para la población de bajos ingresos. Adicionalmente, se debe avanzar en la aplicación de instrumentos de intervención directa, como los bancos de tierras o reservas territoriales y desarrollar instrumentos normativos para aumentar la oferta de suelo urbano.
Con respecto a las políticas de suelo y vivienda, plantea que las mismas han presionado el mercado de suelo en el radio urbano y en la periferia de las ciudades, contribuyendo al alza de precio de los terrenos y por consiguiente obstaculizado el acceso de familias de menores ingresos a terrenos urbanizables.
Las modalidades de vivienda de los sectores más pobres en Argentina. (14)
El informe de investigación realizado por el Centro de Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos COHRE releva las siguientes situaciones de irregularidad en relación al título jurídico de propiedad y al uso del suelo:
Ocupación de tierras fiscales o privadas sin las condiciones de utilización para residencia, que ofrecen riesgo a la salud o a la seguridad: se trata de tierras inundables, sin urbanización, de difícil accesibilidad a los centros de empleo, educación y servicios de salud. En estos asentamientos se agudizan los problemas de tierra sin infraestructura por la contaminación de napas freáticas, salinización, cercanía a basurales y a hornos de ladrillo.
Autoconstrucción de vivienda en lote propio: generalmente en zonas alejadas de los centros urbanos, con dificultades de acceso y deficiente infraestructura, en similares condiciones al apartado anterior.
Ocupación de inmuebles abandonados y toma de casas: esta modalidad se inició a partir de la Ley de Alquileres de 1977, que rompió con una larga tradición de legislación protectora de los locatarios. La ocupación ilegal busca la legalidad, ejerciendo la posesión para acceder a la propiedad de la tierra. Puede ocurrir sobre tierras públicas, privadas o sobre ambas.
Inquilinato: es una de las formas más antiguas de habitación en condiciones de gran hacinamiento. Formalmente se trata de piezas de alquiler, cercanas a los centros de empleo. Fue la residencia habitual de los inmigrantes europeos que llegaron al país y luego lograron acceder a la propiedad urbana. Más tarde el inquilinato pasó a ser residencia de inmigrantes internos y de los provenientes de países limítrofes con la Argentina. Pero esta modalidad casi ha desaparecido y fue sustituida por otras formas de habitación hacinada, como los hoteles y las piezas de inquilinato.
Hoteles, pensiones y piezas de inquilinato: a partir de 1959 los hospedajes excluidos de la Ley de Alquileres aparecen con esta denominación para disimular la existencia de residentes permanentes, haciéndolos figurar como pasajeros transitorios (aparecen en libro de huéspedes en lugar de tener contrato de alquiler) y con reglamentaciones restrictivas a su permanencia. Este tipo de alojamiento sigue existiendo y las escandalosas condiciones de hacinamiento y maltrato que lo rodean han salido a luz en 2001, a partir de una serie de denuncias judiciales que pusieron en jaque los programas de emergencia habitacional de la Ciudad de Buenos Aires.
Villas miseria: ocupan parcelas fiscales o terrenos privados no utilizados. Suelen ser de trazado irregular, con calles interiores que no respetan manzanas ni división en parcelas. Sus construcciones y materiales son precarios, con hacinamiento, insalubridad, deficiencias alimentarias y sanitarias, y falta de servicios. Están fuera de los mecanismos legales del mercado residencial. Durante la dictadura militar padecieron procesos violentos de erradicación, como parte de un plan de renovación urbana, para "embellecimiento de la ciudad" y la organización en la Argentina del Campeonato Mundial de Fútbol 1978. En la actualidad, la mayoría de las familias que las habitan tienen más de diez años de residencia en el lugar, pero siguen padeciendo inseguridad sobre su situación legal.
Otras situaciones de irregularidad: en menor medida se dan otras situaciones como la ocupación de inmuebles de propiedad fiscal, o de propiedad privada, loteamientos clandestinos producidos sobre todo a partir de la Ley 8912/77 de la Provincia de Buenos Aires, loteos con diferentes grados de irregularidad, propiedad horizontal aplicada a la tierra urbana, venta de lotes rurales como partes indivisas, y situaciones de irregularidad en la tenencia de la tierra y vivienda por ilegalidades derivadas de la compra del lote o de las ocupaciones individuales de lotes abandonados.
Muchas de estas formas de irregularidad se superponen en las más variadas combinaciones, todas ellas degradantes para las personas que allí habitan. Así, es bastante común que algunas villas y asentamientos estén sobre zonas inundables o antiguos basurales.
El incumplimiento de las normas de derecho privado y urbanístico no ha sido excepcional sino continuo, al constituir la única forma en que los sectores más pobres de la Argentina pudieran encontrar un lugar donde vivir. La ilegalidad fue y es forzada por el Estado ante la falta de oferta de alternativas de acceso a la tierra y a la vivienda sostenibles.
El programa ARRAIGO ha hecho una estimación en base al Censo Nacional de 2001 revelando la importancia que tiene en la Argentina la dificultad de acceso al suelo, como un problema central para concretar el derecho a la vivienda adecuada. Sobre el cálculo de una población de 35.923.907 habitantes en el año 2001, 13.599.393 personas se hallaban con dificultades de acceder al suelo, lo que representa a unos 2.719.879 hogares. De esta cifra, el 37% corresponde a hogares en villas y asentamientos irregulares, mientras que el 63% corresponde a casas tomadas, inquilinatos, viviendas de construcción oficial sin escrituración, viviendas individuales sin escrituración, inquilinos, comunidades indígenas y minifundistas sin techo. El programa ha estimado en 2004 que entre 500 mil y 1 millón de hogares están asentados en villas y asentamientos irregulares, pero sólo 100 mil de esos hogares están asentados sobre tierras fiscales nacionales.
En relación al acceso a los servicios públicos, el informe los define como parte del contenido del derecho a la vivienda. De nada valen cuatro paredes y un techo si no están provistos de ellos. La Argentina padeció un proceso de privatizaciones que no redundó en un mejoramiento de la situación de los pobres en el acceso a los servicios. Los contratos de concesión firmados con las empresas no contemplaron adecuadamente la situación de los sectores de menores ingresos. Las estadísticas oficiales muestran la distribución desigual en el acceso a los servicios públicos.
Los sectores de ingresos más bajos y peor situación de habitabilidad e inseguridad en
cuanto al título de sus viviendas también son quienes padecen los peores niveles de acceso a los servicios. El cuadro se completa con la prestación irregular de los servicios por la falta de una tarifa accesible al nivel de ingresos de esas personas.
NECESIDAD DE UNA LEY NACIONAL DE REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO
Como se describe en la introducción, y aún con los cambios socio-económicos ocurridos en los últimos años, la informalidad y la exclusión urbana han aumentado, evidenciándose esto en los numerosos conflictos por la tierra que se suceden en diferentes ciudades de nuestro país.
Esta situación refleja lo imprescindible de un marco jurídico que, respetando las potestades provinciales y las autonomías de los municipios, proteja los derechos de los habitantes en relación al suelo, provea instrumentos que faciliten la promoción de políticas urbanas y de vivienda con sentido redistributivo, construya ciudades más democráticas, y garantice la participación de personas u organizaciones implicadas en las políticas urbanas sin discriminaciones.
Este marco jurídico requiere además una orientación a la recuperación de la noción de la ciudad como espacio colectivo que supere el enfoque exclusivo en los derechos de los propietarios para incorporar la perspectiva de los habitantes no propietarios.
Por otra parte es necesario dar a nivel nacional un marco legal que posibilite el enfrentamiento de los problemas de las ciudades desde un nuevo paradigma de planeamiento urbano, que supere el planeamiento tecnocrático basado en un modelo de ciudad ideal y privilegie la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida reconociendo que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben, a través de la concertación, generar un pacto que privilegie el interés colectivo.
En nuestro país, un amplio espectro de organizaciones de base y barriales, instituciones sin fines de lucro, cooperativas, universidades públicas, organismos de estado en diferentes niveles, parlamentarios, y organismos internacionales con sede en Argentina, promueven la organización de un espacio colectivo y pluralista que lleve adelante la lucha por la reforma urbana.
Dicho espacio plantea que pese a que desde hace 50 años esta protegido en la Constitución Nacional el derecho a la vivienda digna, Argentina aun no cuenta con un marco jurídico ni con políticas que garanticen su protección en el nivel nacional y provincial; aunque nuestro país incorporó a la Constitución la Convención Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) que por el artículo 21 establece "LA PROPIEDAD TIENE UNA FUNCION SOCIAL", no es considerado en los fallos judiciales ni en las políticas públicas; que cada vez se vuelve más difícil el acceso al suelo urbano, a una vivienda adecuada y a los correspondientes servicios y equipamientos urbanos para gran parte de la población; que las ciudades son un espacio de segregación y marginalización de los pobres; que los servicios públicos tienen tarifas crecientemente inaccesibles para los pobres, y que no existe aún una política de vivienda, que supere el incentivo al sector empresarial de la construcción, que sea descentralizada, que articule los recursos locales, que contemple la integralidad del hábitat y que favorezca los esfuerzos comunitarios de construcción de ciudad. En este sentido se propone mancomunar esfuerzos para promover un proceso de reforma urbana en Argentina, que permita asegurar: la protección legal del derecho a la vivienda y a la ciudad, la democratización del acceso a la tierra e inmuebles urbanos, el derecho a la regularización, la derogación del delito de usurpación, la democratización del acceso a los servicios públicos, dotar de instrumentos a los gobiernos locales para fortalecer el manejo del parque construido de viviendas, la participación de las personas u organizaciones implicadas en las políticas urbanas y de vivienda, el fortalecimiento de los procesos de autogestión del hábitat, el desarrollo urbano sin discriminación, la promoción de políticas urbanas y de vivienda con sentido redistributivo, la reforma tributaria y la modificación de la ley federal de vivienda.
Durante este año el movimiento por la Reforma Urbana en Argentina ha desarrollado actividades en pos de esos objetivos: la Jornada Hábitat Social para un Mundo Urbano Por una agenda legislativa que incluya Tierra, Vivienda, Ciudad, un derecho de todos , realizada el 19 de septiembre de 2007 en el Anexo Senado de la Nación; el lunes 1° de Octubre en conmemoración del Día Internacional del Hábitat, en las que Las Redes de Organizaciones Sociales de Argentina comprometidas con el Habitat Social Urbano entregaron al Congreso Nacional la Declaración por la Reforma Urbana y la solicitud de declaración de interés parlamentario; la conformación de una Mesa Permanente de Trabajo Conjunto, en base a los acuerdos entre legisladores y organizaciones, surgidos en la jornada "Hábitat Social para un Mundo Urbano"
Algunas de las asociaciones que conforman el Movimiento por la Reforma Urbana, que se destacan por su compromiso y trayectoria son: Asociación Civil Madre Tierra, CELS - Centro de Estudios Legales y Sociales. COHRE - Centro por el Derecho a la Vivienda contra Desalojos, FECVI - Federación de Cooperativas de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, FVC - Fundación Vivienda y Comunidad, IIED-AL - Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, MOI - Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, Red GESOL, SEDECA - Secretaría de Enlace de Comunidades Autogestionarias, UNGS - Universidad Nacional de General Sarmiento, ACOBON, CO.EN.FO - Confederación de Entidades de Fomento de la Provincia de Buenos Aires, Cooperativa Popular de Vivienda Morón, U.C.E.F.V.R.A - Unión Confederativa de Entidades Fomentistas y vecinalistas de la Republica Argentina, Asociación Civil Un Techo Para mi Hermano - Río Negro, SEHAS - Servicio Habitacional de Acción Social - Córdoba, APAC -Asociación para apoyo a comunidades, Red Nacional de Encuentro de Entidades no gubernamentales, ICEPH - Instituto cordillerano de Estudos y Promoción Humana - Río Negro, AVE . Asociación de Vivienda Económica - Córdoba, SERCUPO - Servicio de Cultura Popular, Cáritas Argentina. Comisión Nacional, Fundación Pro Vivienda Social, Congregación Hermanas Asistentes Sociales Misioneras, Congregación Hijas de Santa Ana.
ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE OTROS PAISES
El presente proyecto toma como principales antecedentes en América Latina las experiencias de Brasil y Colombia, como dos procesos de nivel nacional, con sus diferencias, de producción de instrumentos jurídicos de regulación del suelo.
La experiencia Colombiana, que después de un largo debate parlamentario, iniciado a principios de la década de 1960, se cristaliza en la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, es una ley innovadora. Consagra herramientas importantes para la recuperación de plusvalías y el desarrollo urbano ordenado de conformidad con los principios de distribución equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo urbano, de prevalencia del interés público sobre el particular y de darle al urbanismo la categoría de función pública.
Previo a la promulgación de esta ley, la Constitución colombiana de 1991 estableció la participación en plusvalía como un instrumento que reemplaza la contribución al desarrollo municipal que estableció la Ley 9 de 1989. Posteriormente, esta participación en plusvalías es incorporada y reglamentada en las legislaciones de los municipios a través de la Ley 812 de 2003. Esta ley en su artículo 102, establece que "Los municipios tendrán seis meses contados a partir de la promulgación del presente Plan de Desarrollo para reglamentar la destinación a la que se refiere la Ley 388 de 1997" (cabe aclarar que la destinación a la que se refiere este parágrafo es a la de los recursos que genere la participación en plusvalía) (15) .
Por su parte en Brasil, el 10 de julio de 2001 fue aprobada la Ley Federal N° 10.257, llamada "Estatuto de la Ciudad", que regula el capítulo original sobre la política urbana aprobado por la Constitución Federal de 1988. Más de diez años de discusiones y modificaciones fueron necesarios para que el proyecto de ley -que a su vez era una nueva versión de otros anteproyectos discutidos a lo largo de décadas- fuera finalmente aprobado.
La aprobación del Estatuto de la Ciudad se da a través de una coalición entre el Gobierno Federal, los Gobiernos Municipales y la Sociedad Civil, y constituye una experiencia única de proceso participativo que derivó en una progresiva consolidación de la legislación.
Resultado de un intenso proceso de presiones y negociaciones que duró más de diez años, dentro y fuera del Congreso Nacional, el Estatuto de la Ciudad confirmó y amplió el rol jurídico/político de los municipios en la formulación e implementación de la política urbana. Un movimiento multisectorial de alcance nacional luchó para que se incluyera en el texto constitucional los instrumentos que llevaran a la implementación de la función social de la ciudad y de la propiedad en el proceso de construcción de las ciudades.
En el año 1987, se da una articulación de actores sociales involucrados en las cuestiones urbanas - movimientos sociales por la vivienda y regularización de la tenencia de la tierra, sindicatos y asociaciones profesionales de ingenieros y arquitectos, entidades de asesoría jurídica a ocupantes urbanos, ONGs y universidades - para formular una Enmienda Popular de Reforma Urbana que, con 250.000 firmas, se presentó en el Congreso Constituyente.
Como resultado de esta acción, por primera vez en la historia, la Constitución incluyó un capítulo específico para la política urbana, el que preveía una serie de instrumentos para garantizar, en el ámbito de cada municipio, los derechos inherentes a la ciudad, la defensa de la función social de la ciudad y la propiedad, y la democratización de la gestión urbana (artículos 182 y 183). En los años 90 se desarrolla, una articulación más permanente de esos actores - el Foro Nacional por la Reforma Urbana - que pasa a actuar a nivel nacional e internacional por la universalización del derecho a la vivienda y a la ciudad.
ANTECEDENTES NORMATIVOS EN ARGENTINA (16)
La República Argentina, se ha caracterizado históricamente por no contar ni con una política urbana explícita a nivel nacional ni con una ley de suelo y ordenamiento territorial como sucede en otros países latinoamericanos de régimen federal como Brasil y México. Sin embargo cuenta con un conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y condicionan de manera sectorial e indirecta, pero a veces importante, la gestión provincial y local del territorio. (17)
En esta línea, son importantes resaltar aquellas normas, tanto del ámbito nacional como provincial, que tienen el denominador común de proteger y/o poner en valor ámbitos considerados de excepcionales características a través de figuras especiales como parque nacional, reserva natural, reserva natural estricta, monumento nacional, parque provincial, reserva provincial, etc.
Al mismo tiempo, en los últimos años ha habido una amplia difusión y adscripción a figuras jurídicas sancionadas por organismos internacionales (como por ejemplo la UNESCO) que declaran a ciertos territorios, a propuesta de los distintos países, como Patrimonio de la Humanidad, Reservas de Biosferas ó Sitio Ramsar (18) . La aplicación de estas figuras, en algunas oportunidades muy asociadas al marketing turístico de las regiones y municipios, generan muy importantes restricciones y compromisos en las políticas e instrumentos de ordenamiento territorial de los municipios (19) .
Asimismo, desde el ámbito del Gobierno Nacional, actualmente se encuentra en desarrollo el Plan "Argentina 2016 - Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa" bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Adicionalmente en abril de 2006, trece Secretarías y Subsecretarías del Gobierno Nacional suscribieron una carta en la que "manifiestan su intención de integrar y gestionar en forma conjunta la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial". Por último se mencionan las iniciativas de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (20) que ha elaborado diferentes documentos y cartillas cuyo objetivo es el de proporcionar apoyo técnico y orientación metodológica a los Organismos Provinciales y Municipales encargados de la planificación urbana.
En el ámbito provincial se confirma la muy escasa atención que ha tenido la temática del ordenamiento territorial y del manejo del suelo en las agendas de gobierno. Las principales cuestiones a señalar en este aspecto son las siguientes:
a. Sólo la Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarrollo urbano: el Decreto - Ley 8.912, aprobado el 24 de octubre de 1977, rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo. Esta es una norma que no está dirigida esencial y directamente a regular la conducta de los individuos sino que establece condicionantes o estandares dirigidos a regular la actuación de los municipios. La ley tiene una concepción tecnocrática del urbanismo propia de la época de su formulación. La lectura del articulado muestra fundamentalmente un planteamiento del "deber ser" de la ciudad y no del "que se puede hacer" a partir de la ciudad real. En este sentido, le ley pauta un "tipo" de ciudad propia de los sectores medios y altos de la sociedad desconociendo las lógicas con la cual operan los sectores populares en la producción del espacio urbano. Ejemplo de esto último, es que la ley contiene un capítulo completo destinado a la regulación urbanística de los clubes de campo (la ciudad "formal") y ni siquiera un artículo vinculado a la promoción de políticas activas dirigidas a la producción de suelo y/o a la mejora del hábitat de los sectores populares (la ciudad "informal"). En la actualidad la Ley se encuentra desactualizada y fuertemente cuestionada por los municipios por el centralismo operativo con el que fue diseñada, la falta de instrumentos de gestión acordes con los procesos actuales y su falta de flexibilidad.
b. La Ciudad de Buenos Aires hace un fuerte énfasis en su carta constitucional en la cuestión de la planificación del territorio (21) :
El Artículo 19 crea un Consejo de Planeamiento Estratégico, de carácter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por la instituciones y organizaciones sociales representativas que tiene como finalidad la de proponer periódicamente planes estratégicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado.
El Artículo 29 determina que la Ciudad debe definir un Plan Urbano Ambiental, elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias y que constituirá la ley marco a la que se ajustará el resto de la normativa urbanística y de las obras públicas
c. A pesar de estos y otros importantes preceptos contenidos en la Constitución de la Ciudad, hasta la actualidad sus instrumentos de gestión urbana no han sido modificados y/o actualizados en su esencia. El Plan Urbano Ambiental (22) elaborado entre los años 1997 y 2000 se encuentra cuestionado por un amplio conjunto de instituciones intermedias y todavía no fue aprobado por la Legislatura porteña. De tal forma, el antecedente más reciente referido a lineamientos para la gestión urbana de la ciudad de Buenos Aires (hoy todavía vigente legalmente), data de 44 años atrás: el Plan Director realizado en 1962 por la Oficina del Plan Regulador de Buenos Aires (OPRBA) (23) . A partir de sus criterios generales fue elaborado el Código de Planeamiento Urbano (CPU) (24) de 1977 que fue reformado en múltiples oportunidades y cuenta con un texto ordenado a partir de la sanción de la Ley 449 del año 2000. (25)
d. Tradicionalmente, las políticas urbanas y ambientales de la Ciudad de Buenos Aires tuvieron una importante autonomía del resto de la región metropolitana y a pesar del cambio de status jurídico de la ciudad en 1996 todavía no se observan intentos de articulación que permitan definir políticas consensuadas.
Asimismo, es importante destacar la coincidencia en el tiempo de la aprobación de las dos herramientas de reglamentación urbanística que todavía hoy están vigentes y afectan a la Región Metropolitana de Buenos Aires: el Decreto-Ley 8912/77 de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial de la Provincia de Buenos Aires y el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires. Ambos cuerpos legales fueron aprobados en 1977 y tuvieron en su momento una estrecha relación con las políticas más generales de corte autoritario y antipopular implementadas por la última dictadura.
e. La Provincia de Jujuy cuenta con la Ley 2.903 de 1972 que legisla parcialmente sobre el fraccionamiento y el uso del suelo. Los especialistas locales consultados señalan que se encuentra en debate un nuevo texto normativo provincial con un enfoque más actualizado e integral sobre el desarrollo urbano.
f. En la Provincia de Mendoza la Cámara de Diputados, por unanimidad, dio media sanción en el pasado mes de Abril del corriente año al proyecto de ley de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial, por lo que la norma ha vuelto al Senado en segunda revisión. En este caso es importante hacer notar que, según la información recabada, si bien en el tratamiento en particular se sugirieron modificaciones a algunos artículos, la mayoría de ellos fueron consensuados por lo que el texto final contó con el acuerdo de todos los bloques partidarios. El Ministerio de Ambiente y Obras Públicas será la autoridad de aplicación en cuanto a la elaboración de instrumentos de planificación a los cuales deberán ajustarse los sujetos una vez aprobada esta ley y se especifica que corresponderá a los Municipios dictar las ordenanzas que regulen su ordenamiento territorial y el uso del suelo en su jurisdicción.
g. En las demás provincias argentinas la legislación es fragmentaria, dispersa y desactualizada. En algunas de ellas, según las consultas realizadas, se sigue utilizando de manera supletoria el Reglamento Nacional de Mensuras aprobado por Decreto Nacional 10.028 del año 1957, para legislar sobre los fraccionamientos de suelo.
h. Como contracara de esta situación, todas las provincias cuentan con moderna legislación ambiental (incluyendo en algunos casos sofisticadas reglamentaciones sobre procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) aún cuando su aplicación parece ser, hasta el momento, dificultosa y fragmentaria.
Con referencia a la gestión local del ordenamiento territorial, las principales conclusiones generales que pueden señalarse en base a los estudios y consultas realizadas, asumiendo el riesgo que implica este tipo de generalizaciones a nivel nacional en un país fuertemente heterogéneo, son las siguientes:
- En líneas generales, los planes y las normativas locales parecen cumplir un papel de adecuación "pasiva" de la política municipal a los procesos territoriales más generales. En este sentido la planificación territorial tiene un enfoque de corte puramente administrativo. Son escasos los ejemplos donde se asume el proceso de planificación desde un enfoque de "gestión activa" del territorio.
- Las áreas técnicas de los municipios no cuentan con análisis o estudios del comportamiento del mercado inmobiliario en sus distritos y las medidas que implementan suelen seguir su lógica en forma acrítica.
- Parece subsistir, en los organismos estatales responsables de la planificación y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboración e implementación de nuevos instrumentos urbanísticos:
- Por un lado, existe una fuerte tradición que reduce la política urbanística solamente a una acción de tipo regulatoria vía la aplicación de códigos u ordenanzas de zonificación / edificación.
- Por otro, se detecta una total desarticulación entre herramientas urbanísticas (plan/proyectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificación de trámites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y políticas económicas activas (por ejemplo líneas de financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de interés para actividades urbanas a promocionar).
- Las normativas urbanísticas analizadas siguen con mayor o menor rigor las pautas del planeamiento "tradicional" y de la lógica del "zooning" como criterio básico de sus propuestas contribuyendo a segregar las diversas zonas y usos urbanos y a reducir los niveles de vitalidad y diversidad urbana.
Los análisis sobre la gestión local del urbanismo realizados más arriba deben, contextuarse en la situación de debilidad en la que se encuentran los gobiernos municipales y los agentes locales en la mayoría de nuestras ciudades. Esta situación se ha hecho paulatinamente crítica en la medida que se amplió la brecha entre las cada vez más extensas competencias que se les asignan y la real autonomía (política, económica y financiera) y capacidades con las que cuentan para llevarlas a la práctica.
LOS CONTENIDOS MÁS DESTACADOS DEL PROYECTO
TITULO I: DISPOSICIONES GENERALES
De este título, relativo a las disposiciones generales, destacamos tres de los objetivos más importantes del proyecto.
Objetivo 1) "Establecer un marco legal que regule el uso y ocupación del suelo enmarcado en el principio de la función social de la propiedad".
El principio de la Función Social de la Propiedad, implica que el derecho de propiedad puede ser limitado, sometido a obligaciones o condicionado, por razones de urbanismo, de salud pública o de protección ambiental.
Es función del gobierno municipal promover el control del proceso de desarrollo urbano a través de la formulación de políticas de ordenamiento territorial, en las cuales los intereses individuales de los propietarios necesariamente coexisten con otros intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. Consecuentemente, fue dado al poder público el poder de -a través de leyes y diversos instrumentos urbanísticos- determinar la medida de este equilibrio (posible) entre intereses individuales y colectivos en cuanto a la utilización de este bien no renovable esencial al desarrollo sostenible de la vida en las ciudades: el suelo urbano.
La lógica especulativa del mercado ve en la propiedad solamente un valor de cambio, es decir, solamente una mercancía, dejando de lado las cuestiones sociales y ambientales. En la concepción de la función social de la propiedad, el derecho de propiedad inmobiliaria deja de tener un contenido económico predeterminado -cuya medida sería dada por los intereses individuales del propietario- y pasa a tener un contenido económico a ser determinado por el poder público a través de las leyes, planes y proyectos urbanísticos, una vez considerados también los otros intereses sociales, ambientales y culturales respecto de la utilización del suelo y de los bienes inmobiliarios.
La instauración de este nuevo marco conceptual puede llevar a la materialización de un nuevo derecho colectivo fundamental, que es el derecho de todos los ciudadanos a contar con el desarrollo de sus ciudades, planeado de acuerdo no sólo con los intereses individuales de los propietarios inmobiliarios, sino sobre todo de acuerdo con los intereses sociales de la comunidad -y de la ciudad- como un todo. (26)
Evolución histórica del principio de la función social de la propiedad.
El derecho de dominio (27)
La concepción del derecho de dominio en el ordenamiento positivo argentino ha experimentado desde la sanción de la Constitución Nacional hasta ahora una evolución, importante. La Constitución Nacional, en su art. 17 establece que "La propiedad es inviolable". En coincidencia básica con esto el Código Civil estructura sobre los pilares de la tipicidad y el numerus clausus (principios entrelazados pero no idénticos) el sistema de derechos reales.
El centro de ese sistema ha sido y es el derecho real de dominio, definido por Dalmacio Vélez Sarsfield como el "derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la acción de una persona" (art. 2506 C.C.).
Este concepto legal define el carácter absoluto de este derecho real, claramente evidenciado en la nota voluntarista y en la noción de sometimiento que se desprende de su texto. La doctrina ha interpretado dicho carácter del dominio asignándole el sentido de ser aquél derecho real que confiere a su titular la plena in res potestas (28) , o el derecho a la destinación de la cosa. (29)
El art. 2514 del C.C. de Velez Sardfield establecía que el titular dominial sólo podía ser restringido en sus facultades si colisionaba con un derecho de dominio ajeno. Aun cuando el mismo dedicó medio centenar de artículos y un título a las restricciones y límites al dominio, remitiendo, incluso, en el primero de ellos (art. 2611 C.C.) al derecho administrativo para "las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público"
A partir de esta concepción, el Código Civil argentino presenta, además de las normas ya citadas, otras como las de los artículos 2511, 2515 (referido a las facultades jurídicas, de las cuales se ha dicho que son "amplísimas" (30) ), las derivaciones del mencionado carácter exclusivo contempladas en los artículos 2516 y 2517, la extensión material del dominio fijada en los artículos 2518 y 2520 así como la extensión de este derecho real a los frutos y productos de la cosa tratada en el 2522. También deben agregarse las presunciones dominiales de los artículos 2519 y 2521.
En este proceso histórico la reforma de 1968 al Código Civil ha tenido y tiene una fundamental trascendencia. Para revelarlo nada mejor que recordar la opinión de su mentor quien, a tres años de la sanción de la ley 17.711, decía "De cualquier modo, no cabe duda de que era necesario insuflarle al Código Civil un nuevo espíritu. Su filosofía era la del siglo XIX: liberal, individualista, positivista.....Las sociedades modernas, en cambio, tienen una apremiante apetencia de justicia. A ella responde la adopción de la teoría del abuso del derecho, de la lesión, de la teoría de la imprevisión; el nuevo concepto del derecho de propiedad,..." (31) Y más adelante, en la misma obra expresa: "Quizá la reforma de los arts. 2513 y 2514 sea la que con mayor claridad permite advertir el cambio de filosofía operado por la ley 17.711....¡Qué lejos estamos del criterio de Vélez! Esta nueva concepción del derecho de propiedad fue recogida por la ley 17.711 que modificó los arts. 2513 y 2514....En los nuevos textos desaparece el carácter absoluto del derecho de propiedad....Y es que la propiedad, particularmente la propiedad de los bienes que sirven para producir otros, tiene una función social que cumplir". (32)
Efectivamente, los mencionados artículos 2513 y 2514 han experimentado en virtud de la reforma de 1968 un cambio sumamente relevante. El artículo 2513 vigente muestra la mutación de la concepción del dominio así como la influencia que ha tenido la introducción del abuso del derecho al Código Civil en el artículo 1071. Otro tanto ocurre con el 2514, respecto al cual debe agregarse que ya no es más el límite de un derecho de dominio otro derecho similar y enfrentado sino que las fronteras a esas facultades quedan restringidas al socialmente más armonioso criterio de evitar la abusividad en el ejercicio del derecho.
Es importante destacar el artículo 14 bis incorporado al texto constitucional de 1853 por la reforma de 1957, en cuanto dispone que "El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador......participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección..". En base a ello se sostiene (33) que la Constitución Nacional, si bien no consagra de modo expreso la función social de la propiedad -a diferencia de numerosas Constituciones Provinciales, entre ellas la de la Provincia de Santa Fe en su artículo 15- la ha instituido en relación a los bienes de producción a condición que en su explotación se ocupe personal dependiente. La norma de mayor jerarquía en nuestro ordenamiento positivo ha replanteado con este artículo la concepción individualista del dominio.
El concepto del dominio entonces, no tiene actualmente el sentido y alcance de los textos subsistentes de los artículos 2506, 2508, 2510, 2515, 2516, 2518, 2519, 2520, 2522, entre otros, del Código Civil. Teniendo en cuenta que Derecho no es sólo la ley y que, si bien es verdad que esos artículos y tantos otros no han sido objeto de modificaciones en su texto, sí lo han sido en la interpretación de la cual deben ser objeto y que, además, el derecho real de dominio como centro del sistema de derechos reales y éste en su conjunto no se agotan en las normas del Código Civil sino que, se integran en un ordenamiento jurídico en el cual por efecto de otras leyes, de jurisprudencia y doctrina y, sobre todo, de reformas constitucionales, han cambiado decisivamente en su contenido aunque permanezcan inmutables en su redacción.
Esto se confirma al considerar los efectos de la reforma constitucional de 1994 sobre esta materia, de la cual se resaltan tres aspectos.
El primero aspecto es que nuestro régimen reconoce sobre las cosas (34) la incorporación a la Constitución -artículo 75, inciso 22, de la Constitución reformada- de los tratados internacionales sobre derechos humanos. La afirmación de que "La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social", plantea una relectura de la norma constitucional del artículo 17 y de todas las de nuestra legislación civil patrimonial a la luz de los principios establecidos por estos tratados integrantes del núcleo constitucional a partir de 1994 y por los cuales se ha modificado el derecho de dominio no sólo en sus límites sino también en su sentido y contenido.
El segundo aspecto es que, en un sistema jurídico patrimonial que giraba sobre el eje único de la propiedad privada, sin que el dominio público fuera contradictorio con ella sino complementario, ha aparecido -nada menos que en el nivel normativo constitucional- un nuevo derecho real autónomo (35) pero de naturaleza comunitaria: la propiedad indígena consagrada en el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional vigente. Ello importa un cambio al régimen patrimonial basado en la propiedad privada al aceptar su convivencia con la propiedad indígena que está en sus antípodas, entre otras razones y primordialmente, por su sentido colectivo.
El tercer aspecto es que la reforma constitucional de 1994 ha incorporado en el artículo 41 la cláusula ambiental que reconoce a todos los habitantes el "...derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras". Este nuevo derecho subjetivo constitucional impone una relectura de las normas que rigen el dominio, en especial respecto al artículo 2618 del Código Civil. La institución por ejemplo de la evaluación de impacto ambiental, procedimiento al que debe someterse el titular dominial para el ejercicio de su facultad de edificar, si la magnitud de la construcción a emprender y sus eventuales consecuencias sobre el ambiente, así lo exigieran.
Estas cuestiones tienen en común, en relación a la actual configuración del derecho de dominio, la primacía de los intereses colectivos (36) . Es ese carácter colectivo uno de los que individualizan al daño ambiental en relación a otros (37) . Los bienes sobre los que recae el daño ambiental tienen la característica de ser comunes a la humanidad, o, al menos, a toda una comunidad. En el esquema tradicional de la dominialidad fueron integrados al dominio público o considerados como res nullius. Pero el progreso de la técnica, de la industria, la creciente urbanización, etc. han demostrado que una utilización irracional, abusiva o excesivamente intensa de determinados recursos o la agresión a los mismos, por desidia o imprevisión, tornan imposible o ponen en peligro las condiciones mínimas que garantizan su utilización colectiva. Mientras este carácter no fue adecuadamente comprendido, el Derecho incurrió en el error de considerar, paradójicamente, a estos bienes que son de todos como si fuesen de nadie.
Estos criterios de subordinación al interés social del derecho de propiedad, el carácter comunitario de un nuevo derecho real autónomo y, el Derecho Ambiental, con primacía de lo colectivo sobre lo privado obligan a una relectura de las normas que regulan el derecho de dominio en nuestro Código Civil.
Objetivo 2) "Regular jurídicamente el ordenamiento territorial"
El ordenamiento territorial en los países latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la década de los ochenta. Desde los inicios, el ordenamiento territorial ha sido concebido, asociado a las políticas medioambientalistas, de desarrollo económico, de descentralización o urbanísticas. Actualmente predomina la idea del ordenamiento como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de política horizontal y plurisectorial.
Con el ordenamiento territorial, se configura en el largo plazo, una organización de uso y ocupación del territorio de acuerdo a las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos del desarrollo. Se materializa en estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable.
Las estrategias de planificación de uso de la tierra pueden concebirse a escala local, provincial y regional y de integración territorial en los ámbitos provinciales, regionales y nacionales.
En nuestro país, el ordenamiento territorial está tibiamente regulado en la Constitución Nacional. Su artículo 75 inciso 5 establece como facultad del Congreso "disponga del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional". Por su parte, en el mismo artículo inciso 15 se establece que corresponde al Congreso "arreglar definitivamente los límites del territorio de la nación, fijar los de las provincias...". El inciso 17 "reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos", y el 19 establece que el congreso también es competente en "proveer el crecimiento armónico de la nación y el poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones".
Sin embargo, el artículo 121 de la Constitución Nacional establece que las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal. Las provincias se dan sus propias instituciones (Art. 122 CN) y aseguran la autonomía municipal reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político administrativo, económico y financiero (Art. 123 CN). Este marco jurídico ha determinado que la Argentina no tenga un criterio homogéneo de ocupación y uso del territorio y establecer un marco jurídico claro de ordenamiento territorial es uno de los objetivos claves de este proyecto de ley.
Objetivo 6) "Promover el goce efectivo del derecho constitucional a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios".
El país carece de leyes e instrumentos que obliguen a los propietarios privados al cumplimiento de la función social de la propiedad, con el objetivo de darle un uso social, ambiental, económico, histórico y/o cultural en los casos de no-edificación, no-utilización o subutilización.
Por el contrario, todos los programas implementados a nivel nacional, provincial y local, las políticas impositivas y las normas sobre el uso del suelo, fueron creadas desde una concepción que protege el derecho a la propiedad privada absoluta propia del Código Napoleónico del siglo XIX, aunque no utilizada o subutilizada. Por dar un ejemplo, el déficit habitacional en la ciudad de Buenos Aires está estimado en 120 mil viviendas, mientras en esta misma ciudad existen 100 mil departamentos vacíos. (38)
El Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales (PIDESC) es el instrumento principal para la protección del derecho a la vivienda. En lo que respecta al derecho a la vivienda adecuada, las Observaciones Generales Nº 418 y Nº 719 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales ha establecido los contenidos del derecho a la vivienda adecuada y las reglas específicas en materia de desalojos forzosos. Estos son: a) Seguridad jurídica de la tenencia, b) Disponibilidad de servicios, materiales e infra- estructuras, c) Gastos de vivienda soportables, d) Vivienda habitable, e) Vivienda asequible, f) Lugar, y g) Adecuación cultural de la vivienda.
Respeto de los desalojos forzosos, el PIDESC los define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole, ni permitirles su acceso a ellos.
Estas medidas amplias de protección ponen de manifiesto algunas de las complejidades relacionadas con el derecho a una vivienda adecuada. También permiten apreciar las muchas esferas que deben tener en cuenta los estados que han asumido obligaciones jurídicas a fin de garantizar el derecho a la vivienda de su población. Cuando una persona, familia, hogar, grupo o comunidad vive en condiciones en que estos aspectos no tienen plena efectividad, pueden aducir justificadamente que no disfruta del derecho a una vivienda adecuada tal como está consagrado en las normas internacionales de derechos humanos.
Los estados están obligados, al menos, a proteger el "umbral mínimo" de obligaciones sin el cual el derecho no tendría razón de ser. Y en ese sentido, a adoptar "todas las medidas adecuadas" y "hasta el máximo de los recursos disponibles" para satisfacer el derecho en cuestión, otorgando prioridad a los grupos más vulnerables y a los que tienen necesidades más urgentes. Esos principios a su vez se complementan con estándares generales de derechos económicos, sociales y culturales que pueden ser aplicados para monitorear el cumplimiento del derecho a la vivienda.
Argentina aprobó el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que entró en vigor el 3 de enero de 1976, y reconoció la competencia del Comité de Derechos Humanos adoptado por Resolución 2200 del 19 de diciembre de 1966 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Cuando Argentina decidió voluntariamente formar parte del Pacto asumió importantes obligaciones en materia de derechos económicos sociales y culturales que tienen un fundamento jurídico.
Dentro de esas obligaciones se comprometió voluntariamente a armonizar la legislación, las políticas y la práctica nacionales con sus obligaciones jurídicas internacionales vigentes. Al ratificar el Pacto de carácter obligatorio, Argentina asumió una responsabilidad ante sus habitantes, ante los demás Estados partes en el mismo instrumento y ante la comunidad internacional en general.
La protección del derecho a la vivienda en la Constitución Nacional Argentina (39) .
Argentina posee una de las Constituciones más antiguas de América Latina (1853/1860). Como toda Carta Magna decimonónica, exalta entre sus contenidos el derecho de propiedad, careciendo en su versión original de una protección especial a los derechos sociales, con la única excepción del Preámbulo, que entre los propósitos de la Constitución estableció "promover el bienestar general".
Algunos constitucionalistas de fines de la década del cuarenta como Rafael Bielsa, Sánchez Viamonte, Segundo V. Linares Quintana, entre otros, entendían que según su formulación - derecho a la propiedad conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio - la Constitución no definía el contenido del derecho a la propiedad y delegaba a los legisladores esta tarea, quienes podían reglamentarlo y limitarlo con el fin de proteger a los individuos, pero también a la comunidad.
Todas las normas que crearon instrumentos para la implementación de políticas de acceso a la vivienda como, por ejemplo la Ley 21.581 (FONAVI) y la que instituyó el Programa Arraigo, deben ser interpretadas como aplicaciones de la norma constitucional que protege el derecho a la vivienda digna o adecuada. Dándole valor jurídico a estas normas se podría interpretar que hay un derecho de las familias de bajos recursos a acceder a viviendas económicas construidas por el gobierno y a la regularización legal y urbanística de los asentamientos informales sobre tierras públicas y privadas. Sin embargo, ninguna de estas normas ha considerado al derecho a la vivienda como derecho subjetivo, y no han garantizado la posibilidad efectiva de demandar su violación ante los tribunales.
La Ley 21.581 que crea el régimen de financiamiento del Fondo Nacional de la Vivienda, en su art. 4º expresa que: Los recursos del FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA serán destinados exclusivamente a financiar total o parcialmente (...) la construcción de viviendas económicas para familias de recursos insuficientes (inc. a), y la ejecución de obras de urbanización, de infraestructura, de servicios, de equipamiento comunitario y otras complementarias destinadas al desarrollo de programas comprendidos en la presente Ley (inc. b)
De esta manera, el sistema jurídico interno ha establecido vagamente el contenido de la demanda constitucional sobre el alcance del derecho a la vivienda digna y respecto a los sujetos que deben recibir un trato prioritario como destinatarios de la política que se implemente. El alcance del derecho a la vivienda se complementó con la reforma constitucional de 1994, que incorporó una serie de tratados internacionales de derechos humanos a la Constitución Nacional mediante su artículo 75 inciso 22.
Además del ya citado Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales que en su Artículo 11 primer párrafo plantea: "Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia ....", se incorporaron a la Constitución Nacional en el 1994, otros tratados internacionales de derechos humanos que también contienen previsiones respecto al derecho a la vivienda, entre ellos la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25), la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5); la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (articulo 14); la Convención de los Derechos del Niño (artículo 27), la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre ( específicamente en el artículo XI) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 2640, que remite a las normas sociales de la Carta de la OEA). Luego de estas incorporaciones al texto constitucional el derecho a la vivienda del artículo 14 bis debe entenderse en consonancia con los artículos mencionados de los tratados internacionales de derechos humanos.
El artículo 75 inciso 22 de la Constitución Argentina es claro cuando establece que estos tratados tienen jerarquía constitucional, y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías reconocidos por la Constitución en su primera parte. Estos tratados están destinados a obligar a los estados no sólo en la esfera internacional sino en su jurisdicción interna y gozan de las características del derecho internacional de los derechos humanos como normas ius cogens, es decir inderogables, imperativas e indisponibles.
TITULO II: POLITICAS PÚBLICAS
El cambio en los patrones tradicionales de urbanización y en las lógicas de producción y reproducción de la ciudad se producen en nuestro país a partir de fines de la década del ´70 y están vinculados a los procesos de transformación global que marcaron la reesctructuración del Estado, la privatización y desregulación en la prestación de los servicios, la municipalización de la crisis del Estado de Bienestar y la ruptura de las redes productivas con su correlato de informalidad, crecimiento de la pobreza y la desigualdad social.
Los impactos territoriales de estas transformaciones se verifican en el desarrollo de un sector inmobiliario ligado a nuevas áreas de oportunidad, en nuevas modalidades de privatización de la urbanización, en la insularización de los pobres y la auto - segregación de las elites.
En este proceso se produce una ciudad fragmentada en la cuál, por un lado, la privatización de la ciudad aísla a los sectores de más bajos recursos, configurando enclaves de pobreza y exclusión física y social, y por otro la suburbanización de los sectores de altos ingresos en áreas de baja densidad disputa los espacios intersticiales de la periferia tradicionalmente urbanizado por los sectores populares.
Las transformaciones recientes de modificación de las variables económicas, reactivación y crecimiento sostenido, aún cuando han producido una reducción de los niveles de pobreza y desempleo, no modificaron la estructura del modelo, y por el contrario, reafirmaron la desigualdad en la distribución de las cargas y beneficios del crecimiento y consolidaron el modelo de segregación social y espacial de nuestras ciudades.
Esto se evidencia en los valores del suelo, mercancía que ha recuperado y sobrepasado sus precios en dólares anteriores a la devaluación de 2002, recrudeciendo en todo el país los conflictos relacionados con la ocupación de tierras, desalojos, etc. Y haciendo cada menos accesible el suelo para un alto porcentaje de nuestra población.
En este contexto, la urbanización acelerada y extensiva ha alimentado y recrudecido el problema ambiental, exigiendo medidas de evaluación, prevención y corrección de su impacto sobre el territorio y el paisaje.
Por eso, es imprescindible un cambio de rumbo en la política de suelo que tenga en cuenta la demanda ciudadana por medidas concretas para combatir la especulación, para garantizar un desarrollo urbano que sea sostenible y para favorecer el acceso a la vivienda.
Está claro que estas medidas tienen que venir de los tres niveles territoriales de gobierno y que, en lo que toca a esta Cámara de Diputados, es imperioso debatir la producción de instrumentos legales innovadores que sienten las bases de un nuevo régimen jurídico del suelo, que combinen la redistribución económica con la calidad ambiental y la cohesión social.
En ese sentido esta propuesta define los objetivos y fines de las políticas públicas relativas a la regulación del suelo y los principios a que debe atenerse el ordenamiento del territorio. En el marco de las facultades delegadas de modo expreso y con carácter exclusivo por el Art. 126 de la CN y por el art 75. inc. 18 y 19, en cuanto a proveer lo conducente a la prosperidad del país, en lo relativo al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, al crecimiento armónico de la Nación, al poblamiento de su territorio y a equilibrar el desigual desarrollo relativo de la provincias y regiones y del art. 75 inc. 19 que da pie al dictado de una legislación nacional con contenido ambiental.
El párrafo 3° del art. 41 CN reconoce a la nación facultades para dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental. Otro párrafo del Art. 41 dispone "las autoridades (deben entenderse nacionales y provinciales) proveerán a la protección de este derecho de gozar de un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, así como la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica.
Aún en ese contexto el proyecto respeta plenamente las competencias de los gobiernos provinciales en lo que hace a definir categorías estrictamente urbanísticas, tales como los tipos de planes, las clases urbanísticas de suelo, etcétera, dejando a la decisión de las legislaturas provinciales, la definición del ordenamiento territorial y a los municipios el ordenamiento urbanístico.
El establecimiento de los fines de las políticas públicas referidas al ordenamiento territorial y urbano define en forma de ley lo prescripto en la CN, estableciendo la obligación de procurar en particular la "eficacia" de las medidas de conservación y protección de la naturaleza, lo que está indicando la obligación de las políticas públicas de establecer parámetros de eficacia e indicadores de su cumplimiento. De esta manera el proyecto propone un avance en la apreciación del suelo como un recurso natural, escaso y no renovable.
Por otro lado obliga en particular a preservar el suelo innecesario para el crecimiento urbano, valorando el valor ecológico y paisajístico de todo el suelo y no sólo de aquel especialmente preservado. La idea de que todo es urbanizable, sustentada en la existencia del suelo de expansión, desplaza la decisión sobre dónde se urbaniza del poder público a los propietarios y promotores, favoreciendo los desarrollos dispersos y despilfarrando recursos. No se puede combatir la especulación generalizando expectativas urbanísticas en todo el territorio.
La obligación de hacer una ocupación eficiente del suelo urbano, donde las infraestructuras y servicios sean adecuados a la densidad prevista y cumplan una función social, es coherente con la idea de que urbanizar no es producir lotes, es hacer ciudad y por tanto también, infraestructuras, dotaciones y equipamientos públicos, reivindicando al urbanismo como una función pública irrenunciable y no susceptible de mercadeo, lo cual no es un acto de intervencionismo, sino un ejercicio de responsabilidad.
TITULO III: ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y URBANÍSTICO
Derecho a la ciudad y acceso de los sectores populares al suelo (40)
El crecimiento en damero de nuestras ciudades respondió, histórica y casi exclusivamente, a los mecanismos del mercado y al predominio de intereses en gran medida especulativos. En el contexto actual, los cambios generales ocurridos desde 2003, señalados más arriba, están teniendo verificables impactos en la configuración socio territorial de nuestras ciudades:
La reactivación de las actividades económicas y la expansión de la demanda en general operan como factores de "causa - efecto" del crecimiento de la construcción (41) y del aumento de la demanda de suelo para nuevos usos y actividades.
El conjunto de estos procesos ha generado y transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo produciendo un alza significativa de los precios, a tasas superiores que el crecimiento de la economía (42) , en un contexto de escasas y dispersas regulaciones.
Adicionalmente, las sociedades latinoamericanas en general y la argentina en particular tienen una antigua cultura rentista devenida, entre otras causas, de la inestabilidad de sus economías y de los numerosos ciclos de expansión y retracción. De tal forma la propiedad inmueble, asociada a dispositivos de promoción de una intensa especulación sobre el aumento de sus precios, ha sido históricamente el lugar de refugio y protección de los ahorros empresariales y familiares. Estos elementos han conformado una extendida cultura no tan solo permisiva con la especulación rentista y con la apropiación privada de las plusvalías que se generan socialmente, sino aceptada como fuente legitimada de actividad económica y de ganancias.
Por otro lado, las políticas públicas han contribuido en gran medida a la valorización diferencial del suelo a través de las normativas de usos del suelo, de las obras públicas, de proyectos promovidos o mediante acciones de modificación de la distribución espacial de accesibilidad, generando mayores desigualdades socioespaciales al interior de las ciudades.
La resultante directa del aumento de las expectativas especulativas en los precios de la tierra es la imposibilidad de crecientes sectores de la población de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de la informalidad a pesar de la reducción de los niveles de pobreza y de desempleo desde 2003.
De esta forma, un eje central del urbanismo actual es el de la búsqueda de equidad en la distribución de los costos y beneficios del proceso de urbanización y, por lo tanto, el desafío de promover una ciudad mas integrada en el marco de una creciente presión sobre el suelo como producto de la expansión de la demanda de viviendas, equipamientos, nuevas actividades económicas y servicios (43) .
En este punto se abre otro vasto espacio de debate en la agenda: el de los mecanismos de regulación del mercado del suelo. "Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, formales e informales, promover un uso sostenible y justo de este recurso, reducir sus precios, producir tierra equipada para los pobres y repartir más equitativamente las cargas y las ganancias es necesario:
articular las políticas de desarrollo urbano con las políticas de tributación de la tierra;
promover una nueva visión y legislación urbanística en que se diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificación y se comprenda que las plusvalías generadas no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra;
crear mecanismos para la recuperación y distribución de plusvalías que permitan producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos y compensar las desigualdades urbanas" (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2004).
Hasta el momento las experiencias en la Argentina en este campo han sido escasa, políticamente "tímidas" y están siempre amenazadas por las presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una legislación débil y obsoleta.
Las nuevas demandas surgidas de los rápidos y profundos cambios que se están produciendo en la sociedad y en las ciudades argentinas requieren de respuestas acordes a través de nuevas formas de intervención urbanística y estrategias de gestión. Por lo tanto el sentido que adquiere hoy la intervención en el territorio no es solamente normativo sino también instrumental. La resolución de los problemas urbanos requiere de la definición de recursos e instrumentos de gestión que permitan pasar a un urbanismo centrado en la cohesión social y fuertemente operativo que requiere la definición de nuevos instrumentos y recursos.
En este sentido, el proyecto plantea en su artículo 12 inc. 2 la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos y en su artículo 13 enumera los instrumentos de gestión de los que podrán hacer uso las provincias y los municipios para hacer efectivos los principios, fines y funciones del ordenamiento territorial y urbanístico.
Por otro lado, en el artículo 14 el proyecto define los criterios básicos de utilización del suelo que las administraciones competentes deberán aplicar para definir el destino del mismo. En este punto es importante destacar la disposición de reservar una parte de suelo destinado a vivienda de interés social, que, como mínimo "comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 25 por ciento de la edificabilidad residencial prevista.".
Esta propuesta significará una medida para favorecer el acceso a la vivienda, promoviendo una oferta real de suelo destinado exclusivamente a la misma, asegurará que el uso de interés social se cumpla efectivamente y contribuirá a combatir la especulación y a morigerar los precios del suelo.
La captación de plusvalías urbanas.
El proyecto plantea en su artículo 12 que la legislación sobre ordenamiento territorial y urbanístico debe garantizar "la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos".
Por recuperación de plusvalías se entiende la movilización de parte (o, al límite, de la totalidad) de aquellos incrementos del valor de la tierra atribuible a los esfuerzos de la comunidad para convertirlos en recaudación pública por la vía fiscal (a través de impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o más directamente en mejoramientos in loco en beneficio de los ocupantes y la comunidad en general. Esas plusvalías resultan en general de acciones ajenas al propietario (los incrementos de valor de la tierra debido a mejoramientos realizados por los propietarios son la excepción), y más notablemente derivan de la actuación pública, sea a través de inversiones en infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. A pesar de eso, estos incrementos del valor de la tierra, sin una intervención por parte del sector público para su recuperación, son apropiados en forma privada por los propietarios de la tierra beneficiada. (44)
Uno de los principios fundamentales en los que se basa la recuperación de plusvalías es la función social de la propiedad, que implica que el derecho de propiedad puede ser limitado, sometido a obligaciones o condicionado, por razones de urbanismo, de salud pública o de protección ambiental.
Sumado a él encontramos el principio de prevalencia del interés general sobre el particular, que va dirigido a proteger valores superiores y desde el cual es posible limitar también el derecho de propiedad.
Tales principios, sumados a los de la función pública del urbanismo y la distribución equitativa de las cargas y beneficios, son la base y fundamento de la recuperación de plusvalías. El estado no puede permitir que los beneficios derivados de sus actuaciones urbanísticas se generen única y exclusivamente para los propietarios de los terrenos; debe, en cumplimiento de estos principios, repartir los beneficios entre los propietarios y la comunidad.
Adicionalmente, los beneficios generados como consecuencia de decisiones administrativas que implican un esfuerzo de la comunidad, y que incrementan el patrimonio de los propietarios del suelo, quienes no añaden esfuerzo alguno, constituyen un "enriquecimiento sin causa" (principio general del derecho que consiste en que existe enriquecimiento ilegítimo cuando un patrimonio recibe aumentos a expensas de otro, sin una causa que lo justifique) en detrimento del patrimonio del Estado (es decir, de la comunidad) y que debe ser recuperado en pro de la equidad y la justicia social
Los instrumentos de recuperación de plusvalías más usados son los tributos, en todas sus modalidades de impuestos, tasas y contribuciones.
Dentro de las tasas que son consideradas, en la mayoría de los países, como instrumentos de recuperación de plusvalías, la más importante es la que se paga para obtener permisos de construcción. En cuanto a las contribuciones, este instrumento obedece necesariamente a un beneficio recibido, representado en un mayor valor de los bienes como consecuencia de una obra pública o la prestación de una función pública que beneficia especialmente a un grupo determinado. "La fundamentación de la contribución resulta siempre de un gasto público que beneficia o va dirigido a un grupo determinado". (Lucy Cruz De Quiñónez. Marco constitucional del derecho tributario. ICDT) (45) .
Dentro de los instrumentos regulatorios encontramos la participación en plusvalía, la bonificación por zonificación o bonos de densidad, la zonificación inclusiva, la venta de derechos sobre edificios o suelo creado, los certificados de un derecho potencial a construir, la transferencia de derechos de construcción, las cesiones obligatorias, la expropiación, las iniciativas de reajuste de tierras y las acciones público/privadas.
La participación en plusvalía: es un derecho del estado a participar en los incrementos del valor de los terrenos resultantes de acciones administrativas, como cambios en la categorización de la tierra, cambios de uso y mayor edificabilidad que generan ganancias para el propietario.
La bonificación por zonificación o bonos de densidad son instrumentos a través de los cuales los constructores obtienen un incremento en la densidad a cambio de proveer algún tipo de beneficio público. Este instrumento ha sido utilizado en Nueva York para la construcción de plazas públicas y en Toronto para el mantenimiento de fachadas y de inmuebles considerados patrimonio histórico.
La zonificación inclusiva es un instrumento mediante el cual el incremento de la densidad se otorga a cambio de que alguna porción del nuevo edificio provea vivienda de interés social. El uso de este instrumento es muy común en los Estados Unidos.
La venta de derechos sobre edificios está basado en la separación de los derechos sobre edificios y de los derechos de propiedad sobre la tierra. Este instrumento ha sido utilizado en Francia y en Brasil ("Suelo Creado"), especialmente en Curitiba. El mismo permite recuperar las plusvalías que resultan de la construcción de los edificios por encima de lo establecido en las normas. (otorgamiento oneroso del derecho de construir)
Los certificados de un derecho potencial a construir se utilizan para financiar inversiones públicas. Se utilizan en áreas determinadas, que se verán beneficiadas de una inversión pública que a su vez se financiará con los ingresos generados por la subasta de dichos certificados. Este instrumento ha sido utilizado especialmente en la ciudad de Säo Paulo, en Brasil.
La Transferencia de Derechos de Construcción es la compra de parte o todos los derechos de desarrollo de un sector determinado, para ser utilizados en otros, en los cuales se desea o tolera un incremento de densidad. Este instrumento ha sido utilizado hace varias décadas en Estados Unidos y Canadá. En Colombia, aunque está consagrado en la Ley de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Ordenamiento Territorial de diferentes ciudades, aún no ha sido aplicado.
La Expropiación es el mecanismo a través del cual el estado adquiere terrenos para la construcción de una obra pública o el desarrollo de proyectos de interés público.
Los bancos de tierras refieren al mecanismo usado por el estado al adquirir grandes porciones de tierra para controlar el uso de la tierra, prevenir especulaciones y capturar para beneficio público las plusvalías que resulten de las acciones públicas o del mercado.
Las cesiones obligatorias son terrenos que se transfieren de manera obligatoria y gratuita al municipio, como una contraprestación a cargo del urbanizador por el mayor valor que adquiere el suelo al aprobarse una licencia de urbanización. Los Planes de cada municipio, deben determinar cuanto, como y bajo que condiciones se realizan estas transferencias.
Las iniciativas de reajuste de tierras refieren al mecanismo por el cual los gobiernos compran o adquieren tierras y posteriormente reajustan los patrones de propiedad, y el estado se reserva parte de la tierra para proyectos urbanos.
Las acciones público/privadas son expresadas en acuerdos que frecuentemente reemplazan el marco regulatorio, involucran permisos para desarrollar tierras y construir estructuras, junto con requerimientos al socio privado para proveer beneficios públicos.
En América Latina la recuperación de plusvalías se convierte en indispensable para afrontar los diversos problemas urbanos y sociales que se presentan; Las experiencias de Colombia y Brasil han sido innovadoras en la utilización de instrumentos que captan plusvalías, contando estos países con un marco jurídico donde se establecen estos instrumentos.
En Brasil existen varios de los instrumentos de recuperación de plusvalías, como el impuesto predial, la contribución de mejoras y el suelo creado (este último bastante innovador y que demuestra el avance y evolución del tema de la recuperación de plusvalías urbanas).
La contribución de mejoras, a pesar de ser muy flexible, por que no se limitaba al cobro del costo de la obra sino que podía ser por las plusvalías generadas en los inmuebles por esa obra pública, no ha sido muy significativa en las finanzas de los municipios.
En México existen diferentes impuestos y derechos vinculados directamente con la propiedad inmobiliaria y que sirven para la captación de plusvalía; entre ellos se encuentran el impuesto predial, el impuesto sobre adquisición de inmuebles, el impuesto sobre fraccionamiento, subdivisión y fusión de predios, los derechos por permisos de construcción, el impuesto sobre la renta por las ganancias que se generan por la venta de un inmueble y el impuesto a la plusvalía que grava la valorización de la propiedad inmobiliaria producida por una obra pública y por el paso del tiempo.
En Chile se destaca el caso de la Avenida Nueva Providencia, el barrio Cívico y el programa de pasajes peatonales, que muestran una experiencia exitosa de recuperación de plusvalías mediante tributos especiales por la valorización de los inmuebles beneficiados con las obras y un incremento en el impuesto predial. En el programa de pasajes peatonales, la recuperación de plusvalías se ha realizado a través de lo que se ha denominado "Operaciones Interligadas", negociando con la ciudad índices de edificabilidad y usos más rentables.
En Estados Unidos se destaca el impuesto a la propiedad que representa el 3 al 4%, de valores de propiedad relativamente bien tasados, y con un porcentaje de recaudación del 90 al 100%. Se aplican además las tasas de impacto y cargas por desarrollo, que son impuestas para ayudar a pagar todo o parte de los costos de infraestructura necesarias para el proyecto, aunque se encuentren fuera del lugar, las bonificaciones por densidad o por zonificación, la zonificación inclusiva y las transferencias de derechos de construcción son los instrumentos más usados y eficientes con los que cuenta Estados Unidos para la recuperación de plusvalías.
En España la recuperación de plusvalías se hace a través de diferentes mecanismos, como el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de carácter urbano, la contribución de mejoras y las cuotas de urbanización.
El Impuesto sobre bienes inmuebles: "Es un tributo real, de carácter directo y exacción obligatoria por parte de los Ayuntamientos, que grava la propiedad de los bienes inmuebles de naturaleza rústica y urbana" (46) , donde el hecho generador del impuesto es la propiedad de los bienes inmuebles y su base gravable es el valor catastral, el cual se fija tomando como referencia el valor de mercado.
El Impuesto del Incremento de Valor de los Bienes Inmuebles: Es un impuesto de carácter municipal, se genera por el incremento de valor que experimentan los terrenos, manifestado en la transferencia del derecho de dominio o la constitución de derechos reales. La base gravable se determina por el incremento real del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Para determinar el importe del incremento real se aplican unos porcentajes anuales determinados en la ley. La forma de pago de este impuesto es en dinero y no tiene destinación específica, por lo que su recaudo entra a ser parte de los ingresos corrientes del Municipio.
Las Contribuciones Especiales: Son un tributo autónomo dentro del sistema tributario español; su característica principal es la de ser una "Contribución de Mejoras". La ley permite a las Corporaciones Locales exigirlas por la realización de obras públicas o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. El hecho imponible esta constituido por la obtención del sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas. Su finalidad es la de financiar una parte de las obras del municipio, propia de la actividad ordinaria de los ayuntamientos y que beneficia especialmente a determinadas personas. Las contribuciones especiales son consideradas mecanismos de recuperación de plusvalía, que ante todo son un recurso financiero de las haciendas locales.
En nuestro país la legislación cuenta con escasos antecedentes de los que pueden citarse. (S.-3.563/06 Proyecto de Ley de Régimen Regulatorio para la Captación de Plusvalías Urbanas de la Senadora Nacional Mirian B. Curletti.
TÍTULO IV: DERECHOS Y DEBERES DE LOS HABITANTES
El artículo 15 del proyecto especifica los derechos de los habitantes en relación al suelo, integrando, además del derecho a acceder a una vivienda adecuada y a las infraestructuras y equipamientos colectivos, los derechos de "Acceder a la información sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, participar en los procesos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio, de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental. y ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística".
En el artículo 16 se especifican los deberes del habitante en relación al suelo, de los que es importante destacar los de "Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano y Respetar y hacer un uso racional y adecuado, de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos, en especial del mobiliario urbano".
TÍTULO V: REGULARIZACIÓN DOMINIAL DE TIERRAS
Instrumentos nacionales de regularización dominial. (47)
El régimen jurídico argentino de propiedad de la tierra distingue tres situaciones: a) tierras de dominio público del Estado: los bienes que están bajo esta categoría no pueden venderse (artículo 2339 Código Civil); b) tierras de domino privado del Estado: los bienes bajo esta categoría pueden venderse siguiendo algunos requisitos (artículo 2342 del Código Civil); c) tierras de dominio particular (artículo 2314 del Código Civil y siguientes, 2347).
Tierras de dominio privado del Estado Nacional
La regularización del dominio de esas tierras en beneficio de las familias ocupantes se da basada en la venta a sus ocupantes. Es aplicada en al ámbito del Programa Arraigo (hoy subsecretaría de Tierra y Hábitat dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios) el cual instrumenta un procedimiento para la regularización de tierras fiscales (públicas) que están ocupadas por particulares.
Tierras privadas
Las tierras privadas se regularizan con la aplicación de los siguientes instrumentos: 1. Usucapión o Prescripción Adquisitiva de Dominio: todo poseedor individual (comportándose como propietario) que tenga un bien inmueble y que permanezca en esa situación durante un tiempo determinado puede acceder a la propiedad del inmueble, siempre que la posesión sea continua, pública y pacífica. Se prevén dos modalidades:
a) prescripción corta cuyos requisitos son 10 años de posesión, justo título y buena fe;
b) prescripción larga cuyo único requisito es el transcurso de 20 años de posesión.
Si bien en la Argentina es posible la usurpación sobre tierras bajo el dominio privado del Estado, este sistema no contempla la situación de las villas y asentamientos ya que no permite una petición colectiva y el proceso judicial es muy costoso. En general, es un instrumento utilizado por las personas de mayor poder adquisitivo y en el ámbito rural el proceso es largo. En el caso de los inmuebles públicos se debe realizar ante un Juzgado con competencia contencioso administrativa. No alcanza la prueba de testigos, la presentación de comprobante de pagos de impuestos y tasas es muy relevante y se deben acompañar los planos de mensura.
Jurisprudencia
El derecho a la vivienda ha estado casi ausente de la jurisprudencia argentina de los últimos diez años, pese a existir una ampliación del alcance de protección del derecho a la vivienda, a partir de la incorporación de los tratados de derechos humanos y de un aumento de las violaciones al derecho.
La Corte Suprema de Justicia en la primera mitad del siglo veinte acompañó la legislación de emergencia estableciendo que la propiedad privada no era absoluta y podía ser limitada teniendo en cuenta la realidad social. Este criterio aparece en los leading cases "Ercolano c. Lanteri de Renshaw"; "Manuel F. Cornü c. José Ronco" del 17 de octubre de 1924; "Oscar Agustín Avico c. Saúl G. de la Pesa" del 7 de diciembre de 1934, y "Gobierno Nacional c. Carlos Saberna" del 23 de febrero de 1945, entre otros.
Lamentablemente la cultura jurídica contemporánea de magistrados y funcionarios ha tenido poco en cuenta este principio jurídico. A la hora de formular políticas o analizar conflictos planteados por vecinos de los barrios más pobres se suele considerar el marco jurídico de protección del derecho a la propiedad privada absoluta y solo en contadas ocasiones se han utilizado o formulado alguna referencia al derecho a la vivienda adecuada. Son pocos los casos donde los tribunales utilizan estándares internacionales o nacionales de derecho a la vivienda adecuada en la resolución de conflictos en los cuales esta implicada el derecho a la vivienda. En líneas generales, existe un predominio hegemónico del Código Civil y de la regulación del derecho a la propiedad privada para resolver los conflictos de derecho a la vivienda.
En el Código de Vélez la prescripción adquisitiva está contemplada como "un derecho por el cual el poseedor de una cosa inmueble adquiere la propiedad de ella por la continuación de la posesión, durante el tiempo fijado por la ley", y luego, a partir del art. 3999 hasta el 4016 se regulan la prescripción breve, que se obtiene con justo título y buena fe, y la usucapión larga, para los casos en que se carece de alguno de estos elementos, o de ambos,......
La Ley 24.374 de Regularización dominial de Tierras pretendió dar solución a una problemática social en que se encuentra un amplio sector de la población del país, en particular en los cinturones urbanos que rodean las grandes ciudades de Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Mendoza y Santa Fe. La misma estableció un régimen de regularización dominial a favor de ocupantes que acreditaron la posesión pública, pacífica y continua durante 3 años, con anterioridad al 1/1/1992, y su causa lícita, de inmuebles urbanos que tengan como destino principal el de casa habitación única y permanente. Esta ley y su reglamentación han permitido al Estado en su aplicación no solo ejercer una efectiva regulación y control de los inmuebles en sus aspectos impositivos, de salubridad, seguridad y de ordenamiento urbano y territorial, sino también - sanear la informalidad de una gran cantidad de títulos.
Las propuestas de modificación buscan beneficiar a una gran cantidad de familias que en la década pasada se vieron seducidas por la oferta de viviendas de las que algunos oportunistas sacaron su provecho, a sabiendas de la imposibilidad de su correcta inscripción en virtud de la precariedad de los contratos, incumplimiento de normas urbanísticas etc.
Adicionalmente, en los artículos 18 al 22 el presente proyecto plantea la regularización en los casos de posesión colectiva, es decir en aquellos casos de áreas urbanas ocupadas por personas de bajos ingresos con fines de vivienda, durante cinco años, ininterrumpidamente y sin oposición, en donde no fuera posible identificar los terrenos ocupados por cada poseedor, susceptibles de ser tomadas colectivamente en usucapión, en tanto los poseedores no sean propietarios de otro inmueble urbano o rural.
Para estos casos el proyecto propone la declaración de usucapión especial colectiva de inmueble urbano a través de una sentencia que servirá de título para su registro en la dirección de catastro. En la sentencia, el juez atribuirá igual fracción ideal de terreno a cada poseedor, independientemente del tamaño del terreno que cada uno ocupe, excepto en caso de acuerdo escrito entre los condóminos, estableciendo fracciones ideales diferenciadas.
Título VI: PARTICIPACIÓN Y PUBLICIDAD
En este título, en los artículos 19 y 20 se establece la obligación de las administraciones provinciales y municipales de fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos a través de la participación de los ciudadanos y sus organizaciones y que todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticas deben ser sometidos a información pública, siendo su publicación el requisito para que produzcan sus efectos. Establece además que la documentación expuesta al público debe presentar un resumen que permita entender la delimitación de los ámbitos en los que la ordenación altera la vigente y el alcance de dicha alteración, por último se establece la obligación de la publicidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística así como el anuncio de su sometimiento a información pública.
La Constitución Nacional garantiza el principio de publicidad de los actos de Gobierno y el derecho de acceso a la información pública a través del artículo 1º, de los artículos 33, 41, 42 y concordantes del Capítulo Segundo -que establece nuevos Derechos y Garantías- y del artículo 75 inciso 22, que incorpora con jerarquía constitucional diversos Tratados Internacionales.
El derecho de acceso a la información contribuye a fortalecer la relación entre el Estado y la Sociedad Civil, requisito imprescindible lograr una democracia legítima, transparente y eficiente. Lograr el saneamiento de las Instituciones implica incrementar la transparencia de los actos de gobierno, incrementando los mecanismos que permiten un igualitario acceso a la información y los que amplían la participación de la sociedad en los procesos de decisión de la administración.
Mecanismos como la audiencia pública, la publicidad de la gestión de intereses y la elaboración participativa de normas, todos incorporados por el Poder Ejecutivo Nacional a través del decreto 1172 del año 2003 habilitan la participación ciudadana en espacios institucionales de toma de decisiones, transparenta los encuentros que mantienen con funcionarios públicos las personas que representan un interés determinado, así como el objetivo de estos encuentros, para que grupos sociales interesados, e involucran a sectores interesados y a la ciudadanía en general en la elaboración de normas administrativas y de proyectos de ley para ser elevados por el Poder Ejecutivo Nacional al Honorable Congreso de la Nación, haciendo efectivo el derecho de acceso a la información pública, como prerrequisito de la participación que permite controlar la corrupción, optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las personas al darle a éstas la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman día a día para ayudar a definir y sustentar lo propósitos para una mejor comunidad.
Estos conceptos son particularmente importantes de aplicar en las políticas públicas urbanas, por su incidencia en los mercados de suelo y por el impacto que la transparencia de la información produce en un mercado tan poco transparente como el de suelos. En ese sentido nuestra propuesta establece una obligación, no sólo de exposición de las medidas sino de una forma de exposición de las mismas que garantice su comprensión por parte de los involucrados, so pena de nulidad de la norma en el caso de incumplimiento de esta obligación.
Por todas estas razones y fundamentos que demuestran la necesidad imperiosa de la sanción de una ley nacional que regule el uso del suelo y establezca un ordenamiento territorial y urbanístico para todo el país, solicito la consideración del presente proyecto de ley y su remisión a las comisiones correspondientes.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
AUGSBURGER, SILVIA SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
CANTERO GUTIERREZ, ALBERTO CORDOBA FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
BEVERAGGI, MARGARITA BEATRIZ CHACO UCR
REYES, MARIA FERNANDA CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
SESMA, LAURA JUDITH CORDOBA PARTIDO SOCIALISTA
BENAS, VERONICA CLAUDIA SANTA FE SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.)
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia)
VIVIENDA Y ORDENAMIENTO URBANO
PRESUPUESTO Y HACIENDA